城投公司市场化转型11篇城投公司市场化转型 精品文章 《关于城投公司转型发展的思考？》 关于城投公司转型发展的思考。关于城投公司转型发展的思考。武汉城投公司王芳一、城投融资下面是小编为大家整理的城投公司市场化转型11篇,供大家参考。
《关于城投公司转型发展的思考？》
关于城投公司转型发展的思考。关于城投公司转型发展的思考。武汉城投公司王芳一、城投融资平台发展概况我国早期的城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入，资金来源除国家划拨资金外，主要是地方财政收入。随着城市基础设施建设的快速发展，城市基础设施建设资金来源与超常规快速增长的投资需求极不匹配，建设资金出现较大缺口，地方政府财力无法承担。xx年，随着政府新一轮投融资体制改革的深化，国家相关政策规定，城市基础设施建设具体活动须按照公司制运行，地方政府不能再直接实施具体工作，为有效筹集城市基础设施建设资金，我国各大城市均成立了城市基础设施建设政府投融平台，即城投公司。为增强城投公司筹融资能力，地方政府将供水、供气、道路、桥梁、土地等城市基础设施、财政资金、特许经营权等无形资产注入到城投公司，使城投公司资产规模和现金流均达到融资标准，再辅以政府承诺、担保，实现多渠道融资，并将筹集资金用于城市基础设施建设等项目。xx年6月份以来，在国家40000亿元投资政策的刺激下，各家商业银行均积极参与国家重点项目和基础设施建设，为项目提供贷款，各地城投公司真正繁荣起来。城投融资平台的建立、政府资源的资本化（土地资本化、政府支出资本化）是原有体制框架下城市发展的必然选择，也是对政府资源利用方式的创新。城投公司作为地方政府性债务融资的主渠道，客观
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地说，在近年来我国经济社会的跨越式发展中发挥了巨大作用。一是城投公司能够最大范围筹集资金，有效缩减政府在城市基础设施建设中的资金缺口，为城市工业化和城镇化的顺利推进创造条件。二是城投公司可以通过发行企业债券、短期融资券等方式，最大限度吸引民间社会资金进入城市建设领域，拓宽政府融资渠道。三是通过政府投融资平台政府及各部门能够将其掌握的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源有效地整合在一起，提高公共资源使用效率。四是政府的建设职能可以得到有效整合，使投资、融资、项目规划、运营管理、项目维护和监管等重要职权统一到政府投融资平台企业，促进政府从“全能型”向“服务型”的职能转变。
尽管城投公司在城市基础设施投融资建设过程中发挥了不可磨灭的作用，但由于融资规模的急剧膨胀、企业内部管理机制不健全以及缺乏有效监督管理机制等原因，城投公司在发展运作中逐步呈现暴露出一系列风险和问题。一是城投公司虽然是独立法人单位，但其经营决策和财政政策受制于地方政府，法人治理结构以及投资决策等制度不健全，导致边际不清，主体定位不明确，缺乏独立经营能力；同时，承担的大部分项目为城市公益性项目，收益率低，自身偿债能力不足，资产负债率普遍较高。二是地方政府通过为投融资平台企业提供显性或隐性担保等方式获取银行贷款，融资规模急剧膨胀，所融资金已脱离当地财政的实际承受能力，出现过度融资问题，随时可能出现资金链断裂，引发政府流动性危机和支付危机。三是金融机构对各级城投公司融资规模的扩张起到推波助澜的作用，一旦城投公司债务
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风险集中爆发，也会引起金融机构的强烈震动，危害经济稳定和健康发展。目前，整治地方政府融资乱象迫在眉睫。一方面，地方政府大规模举债，导致自身债务负担过重，有可能引发局部性金融风险。另一方面，作为地方政府融资代言人的各类城投公司，其缺乏预算约束，几乎不计成本地吸收资金，导致整体资金利率水平水涨船高，进而引发小微企业融资成本进一步提高。所以，城投公司在为基础建设融资作出积极贡献的同时，成为资金市场的嗜血者或搅局者，其负面效应不容小觑。
二、城投融资平台转型发展的方向为有效遏制和防范伴随各级城投公司所产生的风险，xx年6月以来，随着国发19号等文陆续下发，国家财政部、发改委、银监会等对地方投融资平台的各类融资行为做出了限定，公益性设施与土地整理贷款停止受理。对于企业发债等直接融资行为，国家也做出了更为严格的规定，一个没有或欠缺自我盈利能力的城投公司，很难再获得金融机构的顺畅支持。中央财经大学财经研究院院长王雍军分析称，城投公司既是实体公司又是政府控制，资本金非常单一，基本是以土地资产做担保，一旦出现土地储备不足或价格下降，其生存岌岌可危。这一先天缺陷，导致目前融资平台的角色不可能长期持续。xx年5月20日，国务院批转的发改委《关于xx年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确指出，“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”；6月24日，财政部部长楼继伟向全国人大常委会报告xx年中央决算时表示，目前基本摸清
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了地方政府性债务底数，对债务高风险地区进行风险提示。将密切跟踪和评估地方政府性债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警，坚决制止地方政府违法违规举债行为，并研究赋予地方政府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，将地方政府性债务分门别类纳入政府预算统一管理。地方政府与城投公司相濡以沫的“缘分”将因这份改革意见的出台而走到尽头。换句话说，目前全国数千家城投公司将迎来一场变革：它们将不再是政府的融资平台，不再被允许为政府融资，而是将变为纯粹的企业。基于此，城投公司的转型升级显得尤为迫切。
就未来地方政府投融资平台改革模式而言，中国银行间交易商协会副秘书长杨农近期在接受记者采访时表示，未来地方政府投融资平台改革可以有两种模式：
第一种是，往前走一步。即按照国企改革的要求，对这类企业实施规范化的改革和重组。
第二种模式是，往后退一步。即使其成为一个特殊目的实体，目标就是专门做政府的公益项目，就是要和政府财政百分之百捆绑在一起，出了问题由政府兜底。针对政府公益项目建设任务的轻重程度，目前，全国大约10%至20%的城投公司可以采用此种模式，这些“退回去”的公司可能将是未来发行市政债的重要载体。当然，未来《公司法》可以作出一些必要的适应性修订，赋予此类公司一定的法律地位，以便于未来的政策更有针对性。针对城投公司和地方政府剥离后的生存问题，财政部财政科学研究所所长贾康认为，城投公司接下来
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会按照市场原则自然优胜劣汰。中央财经大学财经研究院院长王雍军则建议，城投公司转型，首先需要划分清楚政府投资和私人投资的界限：对于政府，仍然可以承接地方政府的经济建设职能，继续承接地方基层设施建设等工程，由政府购买服务；但在内部管理上，则需采取公司体制建构，从管理上与政府脱钩。也有业内人士认为，各地城投公司要想成功转型升级，需要不断创新组织管理体制和运行机制，按照建立健全现代企业制度“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，打破原有的部门多头管理旧体制；要以“注入经营性资产、赋予经营城市职能、完善市场运作机制”为手段，进一步建立健全投资、融资、建设、经营、偿债良性循环的长效机制；要加快从以融资为第一要务的贷款机器向产业经营实体的公司化转型，加快以项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转变，以满足快速转型发展的需要。
三、武汉城投公司的转型发展思考武汉城投集团作为武汉市城市基础设施建设的投融资主体和市政府城建投融资运作平台，主要承担武汉市政府下达的城市基础设施重大项目建设任务及相关的资金运作，负责所属企业的运营管理和提供优质服务及国有资产保值增值。武汉城投公司按照“政府主导、市场运作，适度举债、超前建设”的工作思路，依托政府信用，立足企业资产，开发城市资源，全方位拓宽融资渠道，先后建成了轨道交通一号线、武汉长江隧道、天兴洲长江大桥、二七长江大桥、武汉三环线等重大城市基础设施项目，投资开发武汉新区，推进土地储备和开
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发，为进一步提升武汉市的城市功能、拉动武汉经济和社会发展做出了积极贡献。但由于自国发19号文等文下发以来，国家不断加强对地方政府融资平台公司的规范管理，融资形势日趋严峻，对武汉城投公司项目建设、存量债务还本付息以及未来生存发展造成巨大压力。在当前形势下，武汉城投公司面临着要尽快调整企业发展战略，形成公司核心竞争力，在市场化经营和承担政府职责之间寻找平衡，构建企业的核心竞争力，合理调整企业的发展战略，寻求公司的长期发展，实现城投公司的成功转型和可持续发展的新课题。
根据目前的形势以及武汉城投公司的状况，武汉城投公司要实现市场化转型和良性发展，必须用两条腿走路，双管齐下，一是紧紧抓住政府投资决策体制改革和融资管理模式创新这两大要素，承担政府发债主体的功能，并负责建设、管理、运营好城市基础设施；二是促进企业市场化发展，盘活企业经营性存量资产。
（一）在城市基础设施建设管理方面应构建的核心竞争力在城市基础设施建设管理过程中，一般来说，城投企业参与项目的价值链有规划前期、项目评估、融资、方案设计、项目招标、工程代建及监理、运营管理。上述价值链环节中，对于城投企业来说，最重要的一是前期规划。城投公司作为项目出资人，应努力参与规划条件和方案的制定，研究项目投融资方案及盈利模式。二是项目评估。在既定的规划条件和方案下，城投公司应对技术方案、工程造价和财务分析等可行性方面深入研究，既要满足功能性，也要重视设施的经营效益。三是融资。作为投融资主体和项目法人，资金筹措是城投公
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司责无旁贷、其他主体不可替代的的责任。其融资的能力主要受银行贷款能力、资本市场直接融资能力、多种形式的项目融资、政府财政资金等的注入力度等方面的影响。因此，这些方面的能力决定各类城投企业的核心竞争力，也是今后政府选择发债和项目建设运营主体的重要考虑因素。武汉城投公司要成为这一领域的佼佼者，就要着重发展项目投融资方案及盈利模式等项目策划能力、融资能力及运营能力。
（二）大力发展企业经营1、保持原有主业良好运行武汉城投公司在转型过程中，比任何时候都需要有一个盈利的企业作为支撑的。稳定而具有相当优势的主营业务，是企业利润的主要源泉和企业生存的基础。企业应该通过保持和扩大所熟悉和擅长的主营业务，尽量扩大市场占有率以及规模经济效益最大化，在此基础上兼顾多元化。目前，武汉城投公司的主业是水务、燃气、房地产，转型过程中，仍要坚定的保持这些行业的继续发展。2、实行多元化经营战略应该考虑相关多元化相关多元化策略指的是城投公司利用企业在进行土地开发和基础设施建设过程中所累积的技术经验和授权经营的公用事业类资产等，进一步经营这些基础设施，包括热、电、水、通讯、公共交通、停车场、相关户外广告媒体、公园等，提供相用事业、旅游、会展、物流、广告等服务，获取较稳定的现金流。另外一种是利用在基础设施建设过程中所形成的如工程管理等各种专用知识、技术，对外提供
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工程代建、工程项目管理、园林绿化、环保工程建设和咨询等业务。由于这类业务的相关性较大，所需启动资金量较小，较易取得成功，而且在风险上还能与房产开发等业务形成互补。
非相关多元化是指进入与区域建设和经营不相关的业务，如贸易、制造业、高新技术产业、投资、金融等，形成新的利润增长点，以摆脱城市建设开发类业务的局限。这方面业务由于与城投公司的资源能力等关联性较小，所以成功的概率不大。以非相关多元化方式拓展成功的企业，一般都具有比较特殊的资源或者机遇，同时具有十分雄厚的实力。此外，绝大多数城投公司都有一些对外投资，包括上市公司的股票投资和参股投资，大多集中在金融企业或高新技术企业领域，或者与区域产业导向相关的业务，但并不是其主营业务。
从目前国内已经成功转型的城投公司的业务拓展路径来看，大多是业务都是沿着土地一级开发价值链进行纵向的前后向延伸以及相关多元化发展而来。也有部分企业凭借其独到的资源、机遇和雄厚的实力进行非相关多元化的拓展，取得了良好的效果，但大多是企业所进行的非相关多元化尝试都不太成功，最后还是以土地开发价值链领域为主。
目前，武汉城投公司在实施多元化经营策略时，已经涉足了上图中大多数行业，其中，已形成一定规模且日趋成熟的为“相关多元化”产业以及“向前价值链延伸”的产业，并尝试高新技术产业，对于“向后价值延伸”产业以及金融业、风险投资等行业尚未涉足。武汉城投公司在发展多元化经营策略时，要充分考虑自身条件与相关风险。一
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是对目标行业市场充分调研和前景分析：主要包括对目标行业充分调查；对调查结果进行理性分析；对细分市场进行分析；自身优势和劣势分析。二是市场定位与目标客户群的定位：主要包括企业发展的定位及策略；新产品的定位及策略。三是科学判断盈利能力：主要是指按照评价企业商业模式的指标，进行客观、准确地分析和判断，进而找到影响企业商业模式质量的相关因素，完善企业的商业模式。对城投公司业务转型过程中的风险，宜未雨绸缪，忌临渴而掘井，如忽视风险控制，则有可能导致转型失败，甚至是灾难性的打击。
3、制定企业中长期发展战略。战略学家波特认为只有持续时间超过xx年的战略，才是真正的战略，少于10>年的战略目标只能称为企业愿景规划，而不是真正意义上的战略目标。武汉城投公司目前的战略目标是从xx年，时间幅度为7年，在中国国内市场上（平均5年），已不算太短，但是从企业做大做强、持续发展的角度出发，武汉城投公司应该制定中长期战略，谋求更长远的发展。
4、由“多元化导向”转变为“品牌化导向”，实现服务产品的专业化、标准化、市场化：
一是以资产为纽带，形成母子公司之间面向市场的协调、配合关系。
重点突出母公司战略规划、项目策划、投资决策以及集团能力的决策中心的职能定位，强化子公司项目实施、计划管理、建设管理、资产经营的执行职能。进一步实施投资经营型的管控模式，清晰集团与子公司之间的“上下界面”，使集团公司的“综合管理”与控股子
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公司的“专业经营”相分离，集团层面专注于战略方向和整体规划，子公司层面更专注于提高竞争优势、融资能力和经营能力。
二是采用内部市场化方式，使各个子公司之间能够形成一种有效的联通。
随着集团经营重心的转型与业务板块的整合与调整，各个子公司之间将随之形成一个新型的资源配置关系，可以建立一个内部交易机制，以相对市场化的方式来明确与规范这种关系。一方面在集团公司的统一调动下形成同向联动。另一方面以市场方式在子公司之间形成契约关联，从而构建一种步调一致、相互制约的协同关系。以“市场内部化”和“内部市场化”的定价手段，达到集团与子公司之间、子公司之间的协同效应。
三是实施品牌战略，尝试管理与服务的外向输出。随着市场化的深入和同质化竞争的日渐激烈，武汉城投公司需要依靠集中的资源、优质的产品服务质量和所创造出的社会效益成果，在竞争中立于不败之地。武汉城投公司在项目组织管理、服务管理、运营等方面积累了大量的时间经验，可以进一步做优、做强优势产业，强化其市场化、标准化、专业化的综合能力，打造几个具有市场影响力与社会知名度的服务管理品牌，让武汉城投公司在其涉足的产业和服务领域内获得良好的市场认同感和核心竞争力，通过尝试输出管理与服务，实现品牌的价值延伸。5、加强理论和技术研究企业和人一样，不仅要会做事，还要会思考。特别是在当前经济
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形势变化较快的环境下，武汉城投公司不能仅仅埋头做事，沉入具体事务中，还要有专门的机构组织相关理论研究和分析，以支持公司战略的管理、实施，随时把握企业方向。同时，在科技日益发达的今天，科技迅猛发展，随时会改变和影响我们现有的经济效益和经营模式，甚至是翻天覆地的变化，因此，企业要随时关注和学会利用科学技术的发展来指导公司经营方向，并将其转化为经济利润。（报送单位：常德市国资委办公室）
内容仅供参考
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三、改革路径选择（一）以基础设施建设为核心城投企业的核心任务仍然是完成我国的城市化改造，城市基础设施的建设依然艰巨。为了保证基础设施建设业务的持续发展，发挥城投企业在基建板块的优势，需要将信息化时代的新技术与传统业务相结合，以智慧城市建设为契机，抓住城市基础设施升级改造与服务功能提升的新机遇，积极主动谋划重大项目、示范项目。（二）以公共服务为重点以传统经营性业务为根为源，通过提升城投企业在城市污水处理、道路桥梁交通、燃气等公共服务领域的运营效率，供给稳定的现金流，进一步支持城投企业发展。在提供传统服务的同时，深度发掘城市客户的潜在需求，拓展新业务，带来更多的现金流人以支持城投企业投资建设新项目，更好的为城市建设服务，形成有效的正向循环。（三）大力发展金融板块城投企业通过拓展金融业务板块，一方面可以解决当前现阶段企业融资难的问题，开拓新的融资渠道，保障传统业务稳定发展，另一方面也可以作为新业务板块，成为新的收入增长点和转型发展的助推器。通过引入市场化的投融资模式，带动社会资本的参与，为城投企业注入发展活力。利用好政策优势，作为政府资金引导资本参与城市基础设施建设，增强资本撬动效应，最大化发挥国有资金的使用效果。城投企业在与社会资本合作的同时，也能够为其带来更多的优质项目，利于拓宽产业布局，盘活存量资产。四、解决方案（一）融资方式多元化发展首先，要推动城投企业债权结构的优化，理顺长短期债务错配，确保债务风险可控;其次，大力倡导多种所有制形式改革，引入外部增进，从根本上降低负债规模，逐步去除历史包袱;最后，积极运用多种资本市场工具，如产业基金、PPP等，通过引入外部投资人，将社会资金与国有资金进行对接，在更高效率完成投资建设任务的同时，积累市场化经验，推动城投企业的融资转型和管理转型。（二）增强自身造血功能城投企业面对新政策下的融资形式和转型发展要求，一是应加速布局准公益性项目和战略性新兴产业投资等具备一定经营能力的项目，增强其盈利能力。同时，围绕城市运营拓展如旅游、教育和生态环保类利润率较高且可以与城投公司现有业务紧密结合的业务。二是，以城投企业的金融板块为触角，积极参与市场化财务投资与与城投企业具备协同
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效果的战略投资，整合多种金融工具和金融资源，形成新的利润增长点。三是，针对城投企业存量的商用物业，借助资本市场，提升物业经营管理水平，提高闲
置资产利用率。以出租、转让和招商等方式为企业带来更多稳定的收入。（三）完善顶层制度设计城投企业应完成真正意义上的公司化改革，由股东会、董事会、监事会、党委会、公司
高管按照公司章程以及公司决议的规定，制定明确的决策程序，落实各项决策的责任人，地方政府仅代表出资方通过股东会或董事会履行职责，促进城投企业成为真正的市场化的主体。同时要通过顶层设计，做好发展规划明确战略方向。同时，企业内部也应切实加大事中事后监管力度，建立完善的风控制度，加强对项目后续情况的投后检查，确保企业健康发展。此外，应根据企业发展需要适时推进国企改革、发展混合所有制，鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权和股权置换的方式参与国有企业的混改工作。
**投资建设开发有限公司(以下简称“我公司”)是应融资平台改革转型政策大趋势、经**市国有资产管理局批准成立的国有独资有限责任公司，成立于2019年1月，注册资金33亿元(具体资金来源尚未落实)，经营范围包括：基础设施投资建设;棚户区改造;易地扶贫搬迁;房地产开发;市政工程建设与施工;采砂、码头经营(不含危险品);文化旅游投资、开发、经营;水利基础设施建设;广告经营;公用事业运营;招商引资服务。公司设六个部室，分别为综合部、纪检监察部、财务部、投资开发部、资产经营部、融资部)，党委成员5人(其中**借调至武汉办事处负责招商引资)。
公司目前有关联子公司6家，分别为：城投公司、**公司、开元发展、**扶贫公司以及新注册的**物业公司和五湖房地产开发有限公司。此外，交通局名下的交通干线公司已办理法人工商变更(法人代表已变更为我公司总经理**)，以及城管局名下的市政公司、水利局名下的安沅公司，该三家公司国资局拟划转至我公司名下经营管理，但具体实施管理办法尚未出台。
一、公司运行现状1.债务化解情况我公司主要债务包括银行贷款、融资租赁和债券融资等贷款及欠付工程款、征拆安资金等方面。截至目前，公司债务余额累计约62.36亿元，其中：银行贷款、融资租赁和债券融资等贷款约47.36亿元(其中隐性债务约35亿元、存单质押贷款6.79亿元);欠付工程款、征拆安资金约15亿元，包括公司本部欠付历年工程款、新增工程款、征拆安资金等约11亿元，外加建设局重点办、城管局重点办等单位工程款约4亿。
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按照党中央、国务院关于打好三大攻坚战的有关要求,根据《**市防范化解政府性债务风险实施方案》，我公司牢固树立防患风险意识,
1-9月份共计支付还本付息、工程款及土地报批等各类款项超过12亿元，10-12月份还需偿付约10.41亿元。
2.融资工作情况今年以来截至目前，已完成融资贷款5.5亿元，其中到位长沙银行**市支行流动贷款资金1.7亿元，到位企业债券资金3亿元，华融湘江银行贷款0.8亿元。下一步融资计划(共计约9.97亿元)：1、建设银行流动贷款3亿元;2、长沙银行妇幼保健项目贷款3000万元;3、国开行贷款4亿元;4、盘活农业发展银行贷款资金2.67亿元。3.重点项目建设情况按照市委、市政府的部署安排并结合我公司的实际，我们将加强与兄弟单位的协同合作，确保拟建项目的期准备工作顺利开展、完成，并加快推进在建工程项目的施工进度，在保证质量的基础上如期施工，当前实施的项目包括：狮山东路项目、碧桂园附属道路项目、学堂园高压走廊项目、城区市政公用设施维护维修项目、城区小型基础配套设施建设工程、南洞庭大道及石叽湖大桥项目、瑞丰市场西侧人行道路项目、红星美凯龙家居市场建设项目、城区公共停车场建设项目、熊家冲棚改等5条道路配套建设工程、城区三个加油站项目、中医院门诊大楼建设项目等都在实施或规划当中。二、目前存在的问题与建议1.举债规模大，偿债能力低。原城投公司作为体制内融资平台公司所产生的债务均为政府隐性债务，还本付息资金原则要求财政纳入年度预算。但目前，基本上由**投资公司以借新还旧或从财政借资解决还本付息资金来源。但因债务余额大，加上近五年正值还本付息高峰期，且原融资建设项目均为基础设施建设、公共服务设施建设等项目，收益少甚至无收益，导致公司还本付息压力大。2.融资工作难度大，财务成本高。受公司改革转型及国家金融政策影响，公司既缺乏银行支持贷款的建设项目，也没有用于贷款抵押的优质资产，导致很难争取到政策性银行的贷款支持。即便包装项目争取到贷款，在以后的提款工作中必将困难重重。3.工程项目建设资金无明确来源。目前公司仍在履行着城市基础设施相关项目的建设职责，但项目无明确具体的资金来源。根据《**市融资平台公司改革转型工作方案》有关规定，**投资公司与政府应形成新的经营架构，对于承担的工程建设项目，政府应通过授权委托、委托代建、购买服务、特许经营权等合法合规、灵活多样的方式，与**投资公司建立市场化
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的合同关系。但目前基本没有实行该规定。4.公司自身无经营性资产、造血功能低。对于公司投资建设并已运营的项目，基本上划
归所属主管部门。比如公司投资建设的自来水厂、污水处理厂、垃圾填埋场等经营性项目，均不属我公司经营管理;由我公司投资完成征地、拆迁、报批等有关出让土地，土地收益却不属于我公司，等等。
三、公司转型后的运行与发展的思考根据目前的形势及我市实际，我公司要实现市场化转型和良性发展，必须用两条腿走路。一是依托基础设施建设责任主体，负责建设、管理、运营好城市基础设施。二是促进企业市场化发展，大力发展企业经营。1.在城市基础设施建设管理方面应构建的核心竞争力。在城市基础设施建设管理过程中，一般来说，**投资公司应参与项目的价值链有规划前期、项目评估、融资、方案设计、项目招标、工程代建及监理、运营管理。上述价值链环节中，对于**投资公司来说，最重要的一项是前期规划，应努力参与规划条件和方案的制定，研究项目投融资方案及资金问题解决方式或盈利模式。二是项目建设。在既定的规划条件和方案下，**投资公司以乙方的方式参与项目建设，既能满足政府对建设项目功能性的要求，也能获取项目建设所带来的经济效益。三是项目运营。由我公司投资建设的公用事业类资产，交由我公司运营管理，增加我公司现金流，有效提高我公司经营效益。四是项目融资。作为项目法人，资金保障是关键要素，融资能力也决定了公司的核心竞争力，必然就要求公司着重发展投融资方案及模式等项目策划能力、融资能力及运营能力。2.大力发展企业经营。一个公司要保持良好运行与可持续发展，必然需要一些盈利的产业来支撑、实行多元化经营战略。一方面，公司依托基础设施建设过程中所累积的技术经验，进一步经营这些基础设施或特许经营权，包括水务、广告媒体、停车场、公园、公租房、燃气、加油加气、物业管理、采砂权等。另外一方面，利用在基础设施建设过程中所形成的如工程管理等各种专用知识、技术，对外提供工程代建、工程项目管理、园林绿化及区域建设，参与外部项目招投标建设。3.建立现代法人治理体系。一是规范企业管理。通过改革转型，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，提高公司市场化水平和经营管理效率。二是严格按照现代企业制度的要求，合理设置母公司与各子公司的管理权限及各子公司和内部管理权限。三是完善人才任用制度。完善市场化导向的选人和用人机制，同时逐步完善业绩考核与薪酬体系。完善激励约束机制。建立对高管和公司员工的激励和约束机制，以此激发内部职
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工积极性和吸纳外部有价值的员工加入。目前公司正处于转型关键期、发展机遇期、债务风险高发期，任务十分繁重，面对新时
代新任务，我们迫切需要市委、市政府下大力气，加大对**投资公司输血，以强化公司的造血能力。同时，我们将进一步强化责任担当，以更加开阔的眼光，更加创新的思维，更加昂扬的士气，以决战决胜的姿态，创造公司辉煌灿烂的新篇章!
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城投公司转型
11月4日，财政部在其官网发布了一篇标题为“依法厘清政府债务范围，坚决堵住违法举债渠道”的“答记者问”，明确表示，“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还”，“除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。
这意味着，财政部重申融资平台债务不属于政府债。那么，失去“背书”的城投公司将如何转型？
到底还是不是政府的“亲儿子”？由于我国预算法规定地方政府不得举借债务，因此需要城投公司来为地方政府筹集资金，故城投公司是地方政府主要的投融资平台。然承担着公益性项目投融资职能的城投公司，在融资平台举借债务是否属于政府债务，是否由政府信用“背书”，几经厘清，一直身份不明。中国第一家城投公司成立于上世纪90年代，如今已发展了近30年，代表政府发行企业债券，向银行贷款，进行公共市政建设等公益性投资。一直以来，城投公司为地方城市发展、基建投资等作出了重要贡献。类似市政道路、环城高速、城市供热供水等基建项目，多由城投公司担任投融资、建设、管理与运营四大职能，如今发展到医疗、养老、环保、
旅游、教育等各领域。不过，近几年随着地方债的加重，“搞钱干事”的城投
公司显然并不符合市场规律，已屡次被推到改革的风口浪尖，有可能会走向终结。
早于2014年5月20日国务院批转的发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确指出，开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。2014年9月，国务院下发43号文，明确区隔政府和企业债务，切实做到谁借谁还、风险自担。2015年1月1日，新预算法执行，规定“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，切断了以城投公司为主的地方融资平台依靠政府信用融资的渠道。
当然，43号文和新预算法并未得以兑现。乐观的城投公司老总们认为，中央对投融资政策的调整，给城投公司带来前所未有的压力；但类似政策调整在2011年就出现过，当时也是出于地方债务过度膨胀带来债务隐忧，要求限制对融资平台贷款政策。2011年扛过去了，2014年这波调整也有可能扛过去。
后来的发展果真被乐观派预言对了，2014年四季度到2015年上半年，城投公司融资功能收缩明显；但2015年下半年，大量资金涌入，向城投公司要项目的资金方越来越多，
城投公司再度复活，重新担纲政府投融资重要职能――经济下行压力加大，稳增长任务更为迫切，转型暂时搁置。
今年10月27日，全国城投公司协作联络会年会在合肥召开，年会核心议题是“城投转型与发展”。相较去年，不少城投公司老总们的焦虑感有所减轻。据媒体报道，一西部某地级市城投公司董事长表示，城投公司是政府的亲儿子，地方政府不会放着城投公司陷入困境而不管的。
然而，随着经济运行不断下行，城投公司的命运逐渐明朗化。就在11月4日，财政部有关负责人答记者问明确，“2015年后融资平台举借债务不属于政府债务”“除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”“地方政府仅作为出资人，在出资范围内承担有限责任”……这等于在宣判，城投公司失去了政府亲娘的信用“背书”，也意味着传统融资职能宣告终结，城投公司必须另寻出路。
城投老总们颇尴尬，城投公司成立的初衷，就是替地方政府履行相关投融资职能，城投公司投资的持续、盈利、退出等，都依托于地方政府，如何从现有的投融资模式中跳出来呢？
“先天性不足”转型之所以拖延至今仍迟迟未见起色，一方面转型并不容易，另一方面，城投公司有先天性不足之处。
城投公司虽是完全意义上的独立法人，但决策多受政府控制，主要司职基础设施等投融资；有些资产规模虽大，但多是一些盈利能力差、需财政补贴的公益项目，自身造血能力不强，市场化竞争力不足。也就是说，公益性资产规模大、变现能力差，盈利能力差、偿债指标表现差、债务偿付对政府支持的依赖程度高等，都是城投公司的“弊病”。
10月27日的城投年会上发布了一份《城投蓝皮书：中国城投行业发展报告（2016）》，称各个省份的债务比例差异很大，有的地方政府性债务还出现极其恶化的情况，有可能爆发局部债务危机。
通过对全国259家城投公司的统计，负债率在70%（含70%）以上的有8家，负债率在60%至70%（含60%）的有43家，负债率在50%至60%（含50%）的有84家，负债率在40%至50%（含50%）的有65家，负债率在30%至40%（含40%）的有43家，负债率在30%（含30%）以下的有16家，平均负债率在50%左右。
该蓝皮书进一步分析，从各地政府性债务统计表中反映的负有偿还责任债务余额占GDP的比例可以发现，经济欠发达省份的债务余额占GDP比例普遍高于发达省份。这主要有三个方面的原因，首先，中西部欠发达省份目前公共基础设施还不完善，还有很大建设空间，公共设施欠账比较多；其次，中西部省份由于经济落后，财政收入低于东部沿海发达
省份；最后，由于产业转移，东中西部经济增速切换，中西
部进入一个高速发展期，对于基础设施建设的需求比较大。
山东城投公司的状况一样不容乐观。
据日照城投公布的数据，2013至2015年末及2016年6
月末，其资产负债率呈现稳步上升的趋势，分别为39.91%、
46.43%、58.57%和60.16%。负债以非流动负债为主，近3年
及一期非流动负债占比分别为62.74%、70.65%、61.89%和
61.10%。“随着公司各个项目的进一步开发，公司未来债务
规模有进一步增加的趋势，公司面临着一定的债务偿还压
力。”日照城投在2016年度第一期中票募集说明书中谈到。
“青岛城投”的资产负债率同样持续高企。2012至2014
年末以及2015年9月末，公司资产负债率分别为68.16%、
69.76%、68.76%和67.89%，有息债务总额分别为129.86亿
元、151.82亿元、181.57亿元和363.26亿元，金额不菲。
毋庸置疑，债务规模的增加，在一定程度上，也将增加青岛
城投未来几年的利息支出。
“济宁城投”2012年末、
2013年末、2014年末及2015年6月末，有息负债金额也分
别达到53.18亿元、48.74亿元、62亿元和70.42亿元，包
括银行借款和企业债等融资方式。为此，济宁城投在今年发
行了2016年度第一期短融，募资5亿元，全部用于偿还银
行借款。
在沉重的债务压力下，借新债还旧债，成为城投公司重
要的融资策略。日照城投亦在今年9月29日发行中期票据，募集资金2亿元，主要用于偿还银行借款。
令人忧心的是，多数平台公司承接着政府公益类、市政类建设和经营项目，缺乏商业化的运作项目，长期以来，没有形成可持续的市场盈利前景。截至2016年6月末，日照城投资产总额高达100.62亿元，2016年1至6月实现营业收入4.98亿元，但利润总额仅0.53亿元。青岛城投2012至2014年以及2015年1至9月营业利润则分别为-4.68亿元、2.56亿元、-6.73亿元和-7.98亿元。其中，2013年突然为正的营业利润，还主要是因公司2013年欢乐滨海城599亩土地出让，导致主营业务收入增加10.04亿元。
一位大行债券承销人士表示，一直以来，市场上大部分投资人投资城投债的逻辑还是看中平台公司背后的政府信用，一旦政府不为其兜底，如何化解存量债务就成为沉重的负担，有可能出现违约的失信现象。
如何转型？至于如何转型，城投公司内部人士大多表现出“完全取决于政府领导”的被动。观点多认为，城投公司的资产盈利性不强，公交客运、环境治理、供水供气、垃圾处理等都是些保本微利项目，一些运营经费还要靠政府补贴，城投公司自身造血能力不强，要走向市场较难。尽管改革已经进入3.0时代，然而目前即使规模较大的
资质较好的公司，也处于改革的探索中。如合肥城建投，2015年利润总额为48亿元，是因为当
年公司投资收益为65.25亿元，这部分增幅较大，主要是来自投资京东方科技集团股份有限公司结构化产品实现了较好回报。除了主导当地基础设施建设，也在加大对战略新兴产业的投入，主要为新型显示电路等。据悉，合肥城建投转型方向是转为国资运营管理平台，后续打算推动两家公司上市，形成集成电路千亿产业链，加强资本市场融资能力。
南京城投集团董事长邹建平表示，南京城区范围内的城投公司信用等级较高，大部分是AA+、AAA最优质的信用等级，融资成本较低。但南京郊县等地融资成本较高，南京城投可利用自身优势，筹集资金用于郊县城市建设，从中赚取相对稳定的利差回报，保障公司持续经营，又能帮助南京城市建设。
西部一省会城市城投公司副总经理表示，南京、合肥等地城投公司资源优势明显，如南京当地财力较雄厚，城区基础设施基本到位，融资需求不大，所以能探索其他可能；但中西部地区城投公司的主要职能现在还是替政府投融资，投资当地基建。该副总经理还表示，当前经济下行阶段，民企融资成本高、资金链容易断裂，他们在探索的一个方向就是参股发展前景较好的民企，通过参股民企，实现城投公司的混合所有制改革。
不过，他也直言，虽然存在一些参股民企的机会，但国企混合所有制改革决策链条长，还有国有资产流失等担忧，落地也面临困难。
有城投公司负责人直言，政府是城投公司赖以发展的根源。不少城投公司融资借助地方政府储备土地，地方棚改、保障房建设等也多由城投公司主导，可能配套进行其他商业类房地产项目开发；市政工程承包也多由城投公司担当，这块投资回报较为丰厚。
有地方财政系统人士表示，财政部重申融资平台债务不属于政府债务，是想规范地方债务管理，堵住违规举债渠道，也是想将城投公司赶到PPP模式等正当渠道上来。他认为，PPP模式最大的意义是解决了融资问题。“地方融资平台参与PPP基金，实际上是平台公司进入产业基金项目，是代表政府参与，并非不承担重要角色。以前很多项目是城投公司帮助政府融资负担利息，现在代表政府与其他两方成立项目公司，投资PPP项目，而且减轻推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”
现代集团管理咨询事业部王蓬城市建立、城市经营是中国经济开展浓墨重彩的篇章，在这个过程中，城投公司发挥了统筹运作的重要作用。但随着债务风险的凸显，城投公司亟需通过转型实现自身的可持续开展。近期国家针对城投公司的政策和“十三五规划〞的启动，为城投公司转型开展提供良好的机遇期，结合城投公司的运营现状与对国家政策形势的研判，本文就未来城投公司开展方向进展阐述，并提出了转型开展的核心关注点。
一、城投公司的运行现状1、城投公司在艰辛履职中孕育自身生命力，为开展转型打下根底地方投融资平台是地方政府为筹集地方重大根底设施项目建立资金所设立的国有独资企业，主要业务是项目融资，并延伸到项目建立和运营。目前大局部平台虽侧重公益类项目，但局部平台在承当项目融资和建立职能的同时，还积极开展竞争性业务，主动或被动布局产业投资，且已具有一定的产业投资和经营能力。2、高风险已成为关注点，亟需厘清政企关系，重新功能定位由于城投公司业务具有特殊性，大多数公司缺乏稳定的收益，主要依靠政府补贴勉强负担银行利息，不具备独立偿债能力，财务风险较大。且很多公司所投资的项目尚处于建立期，未来几年还需大规模资金投入。总的来说，大局部城投公司根本处于“依靠政府财政和融资维持平衡〞、“借新账还旧账〞的状态，财务风险显著高于普通国企。未来城投公司应通过理清政企关系，规地方政府投融资行为，完善企业部治理机制，使城投公司真正成为独立的市场主体。
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3、城投公司已成为“国资集聚地〞，是国资国企改革的核心抓手
二、城投公司转型开展定位与诉求1、城投公司开展定位过去城投公司以落实政府重大专项任务为根本职能，核心功能就是筹集项目建立资金。国发43号文标志着地方政府债务管理体制进入全面深化改革的新阶段，提出地方政府融资渠道放宽，同时将不得再通过投融资平台举债。尽管地方投融资平台作为实体企业仍可承当政府重大项目建立，但替政府举债的核心功能将改变，“地方投融资平台〞的名称也将退出历史舞台，地方投融资平台迫切需要全面改革。基于国家政策要求、地方政府诉求和企业自身开展需要，未来投融资平台应加快向带有融资性质的一般性国有企业转型，由融资平台向城市产业经营实体转型，整合资源、打造城市运营效劳商将成为城投公司未来开展的新定位。2、城投公司未来开展的新属性〔1〕市场化。在政府主导与市场化经营的关系中，市场化将是主基调。如何“发挥市场的主导性作用〞，如何做到政企分开，深化改革，推动现代企业管理机制的形成，推动政府购置效劳机制的建立，将是新的调整和开展方向。〔2〕统筹性。城投公司作为国企改革的重要执行者，将发挥资源整合、统筹管理作用。同时，城投公司积淀和聚合了大量资产、资本和国有企业股权，是政府经营城市的重要抓手，在转型中需要城投公司发挥高位统筹管理作用。〔3〕实体化。国家对城投公司的管理趋于严格，城投公司的“政
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府背书〞被斩断，公司持续融资需要更强的实力、更高水平的经营管理能力。另外，城投公司需重组资源资产，“剥离〞和“整合〞两手操作，提高资产的有效性，同时，积极介入经营性业务，实现城投公司的实体化。
〔4〕可持续化。越来越多的城市建立经过投资开发建立的热潮，已进入平稳开展期，资产经营管理更强调长期稳定持续经营和开展，此外，按照现代企业制度的要求，平台更需实现公司的规化和持续性运作。
3、城投公司在转型开展中的政企关系诉求在政府与城投公司的关系问题上，应做到一个平衡，两个转变。即：一、实现政府主导和市场化运作的平衡，即一方面要履行政府职能的延伸，成为引领区域经济开展和推动城市建立的平台，另一方面要保障城投公司的持续经营和安康开展，为社会、客户、股东和员工创造优质价值。二、从政府任务型向任务与效益并重转变，从被动向主动转变。以市场化经营实现更好地效劳政府，做到关注市场效益与关注政府任务并重，城投公司追求效益是为了更好地完成政府任务，提高运作水平和市场适应能力。同时，要从被动向主动转变，由政府指令型投资向市场要素配置型投资转变，在投资环节，发挥企业的自主性，发挥市场在资源配置中的主导作用，对优良资产和潜力项目加大自主投资力度，提供稳定的现金流和优良的资产规模。
三、平台类公司在转型开展中的核心关注点1、正身率下，引导推动国资国企改革通常平台类公司聚集了地方政府大量的国有资产，转型开展时间，公司应谋求成长为地方政府的改革创新平台、国有资本投资运营的主体、开展公私合作的政府授权载体，并在完善现代企业制度，健全法
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人治理结构，提升投融资能力，资产存量盘活、增量突破，混合所有制、公私合作、资产证券化等方面尝试突破，打造市场化运作平台，提高国有资本运营效率，发挥其对地方政府其他国资国企的示、引领作用。
2、高端定位，助力地方政府产业转型升级、经济开展在新一轮国家、省级、区域开展规划和城市开展规划中，每个城市都会找到自身开展的着力点，为抓住机遇，平台类公司不仅要关注如何由偏重于公益性根底设施融资向产业性投融资转变，更应关注如何围绕城市经济开展规划，找准发力点，激活城市产业经济开展动力。3、整合配置资源，保障公司具备持续偿债的能力转变为带有融资性质的一般性企业将会是一个较长的过程，期间为防止债务风险集中爆发，公司应重点关注存量债务和新增债务有序管理和规划。同时，为实现融资有效开展和债务的可持续经营，还应积极争取外部资源整合注入，做到合理配置部资源，提高项目盈利能力，统筹各类资金，增强融资和偿债能力等，这些都是转型开展期间平台类公司需解决的问题。4、实施资产业务重组，别离经营性业务城投公司往往在开展政策性业务的同时，在相关领域投资经营性业务也形成了一些比拟分散的业务群。如何实施资产业务重组，构建竞争性业务子〔集团〕公司，使其具备对外竞争和整合的能力？对于政策性业务，如何改组为政府债务的专业效劳公司，发挥专业化优势，降低政府融资本钱，提高政府债务管理效率？如何发挥集团公司资本运作能力，统筹集团开展？这是城投公司实现转型和可持续开展的关键。5、积极介入PPP，助力公司的实体化转型
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在本轮PPP大潮中，平台类公司应积极利用PPP推进自身产业板块的构建，实现业务专业能力、投融资能力以与运营管理能力的提升；找准角色定位，高位嫁接，引入社会资本，效劳城市建立；利用PPP打造市场化竞争主体，实现外延式开展。
6、优化城投公司运营管理体制，适配战略目标达成适配的组织运行管理体系设计将以保证城投公司开展战略的顺利实施和战略目标的实现为前提。综合考虑城投公司的战略目标、外部环境、团队能力的要求，城投公司需找到适配的组织结构、组织运行体系、人力资源管理体系来支撑未来开展战略。
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城____司转型方案及建议
20世纪90年代初，最初成立的城____司在地方____的指导下，是____与投资职能并重的。随着地方____事权和支出责任的重大变化，城____司职能从最初的国有产权管理、资本经营和城市投____建设逐渐集中到地方____投____平台。20____年后，政策放松加上投资任务过重，各省、市、县级____纷纷通过设立新的____平台募集建设资金，城____司的平台性质远远超过企业性质。20____年底，____紧接着新预算法的公布发布了43号文，要求建立规范地方____举债____机制，城____司长期承担的地方____职能的历史使命向临终结，城投转型已箭在弦上。
重新定位
新预算法作为新一轮财税体制改革的起点，重点梳理了城市投资建设中地方____职能，是____投____体制的重新建立，这个过程势必伴随着城____司这一曾经的投____主体的重新定位。同时，43号文收紧的仅仅是过度承担____职能而没有任何实质投资业务的平台类企业，对于具备投资职能的城____司，只需把____的任务交还地方____，主动完成市场化转型成为实体企业，就依然能够赢得持久的生命力，获得社会的重新审税和定位。
城____司有必要继续作为城市投____上体。城市建设涵盖面广，需要不同经济需求的投资主体参与进来。43号文后，城市建设的资金问题虽然能通过____债券解决，但在新的投____体制形成中，由于城____司与地方____的天然联系以及历史因素造成的企业在投资决策上将服务社会让步于收益追求，使得城____司在项目投资主体承担方的选择中成为不容忽视的一部分。城____司20多年的发展过程中，虽然在____方面饱受垢病，但实实在在承担着重要基建项目投资的主体，其盈利让步于服务社会的理念令其在多层次的城市建设中依然具有相对优势。
城____司应继续作为国有资产经营主体。城____司的资产主要包括土地与公共基础设施两部分，对这些存量资产的合理经营，能带来长期稳定的现金流，是城投企业重塑自身盈利模式、进行市场化改革需要重点关注的领域。城投转型应发挥手中的优质国有资产，将静态的资产变现为实实在在的现金流，如土地、房地产、公用事业实施等，均存在较大的价值挖掘空间。
城____司是具备自主经营实力的准市场化主体。城____司过去由____官员负责企业管理，更多是以地方____附属机构的身份自居，企业行为预算软约束特点尤其明显，与同样条件的市场化主体相去甚远。目前，尽管稳增长压力下的城____司仍要承担主要的基建投资职能，但未来的长期存续依然在于成功转型为具备自主经营实力的准市场化主体。将城____司定位为准市场化主体，与绝对的市场
化主体区分开，在于其作为重要的地方国企，重民生而轻盈利，强制要求其转为一般生产性企业，既否决了城____司长期以来对城镇化建设所做出的贡献，也大幅提高了其转型风险。
投____职能重构
城投转型中，旧有的投____的转变最受关注，也是43号文中主要涉及和规范的职能内容，成为新时期转型任务的重中之重。
重新分配投资领域，规范并创新投资模式。随着经济下行压力不断增加，一系列政策放松，引导城____司投资领域由以往偏重的公益性项目转向政策指向的准公益性项目和战略性新兴产业投资等经营性项目，增强其盈利能力。这些项目能帮助城____司在脱离____担保的同时.作为社会资本出资方以ppp形式参与项目运作以期获得收益，实现市场化运营。此外，在地方____注入资本金、财政补贴等政策的扶持下’城____司下一步应大力拓展多元化业务，以摆脱城市建设开发类业务的局限，形成新的利润增长点。另一方面，bt模式是城____司项目建设的主推方式，但存在项目投资效率不高且质量无保障、预算软约束导致的____成本过高、地方债务高等弊端，鉴于此，地方____和城____司选择新的投____模式、厘清两者间的责任关系势在必行，ppp模式成为我国基础设施投____改革的重要方向。
规范并创新____模式和____工具。近年来，直接____在整个社会____规模中的占比逐渐增加，城____司发行债券的规模也在快速增长。相关的债券监管部门在不断提高____平台的发债门槛抑制地方____债务过快增长的同时，也在积极研究可以不增加____性债务的替代产品。在直接____模式不断发展的背景下，城____司也进行了金融工具的创新，以增加直接____的效率。在企业债方面，为化解地方债务风险，项目收益类债券、专项债、绿色金融债等创新品种应运而生，同时，发改委正在酝酿支持创业创新型企业直接____的专项债券。在____债方面，20____年____正式发布了新的《____债券发行与交易管理办法》，重新规范____债市场。此外，基金类产品也开始被纳入城____司的投____结构体系之中，ppp引导基金、城镇化基金等相继出现。
发挥国有资产经营优势
长期以来、中国经济改革中占主导地位的改革方式是增量改革，但随着渐进式改革的逐渐推进，增量改革促进经济增长的内在动力逐渐衰竭，改革领域逐渐转移到存量部分。具体而言，盘活存量资产的必要性体现在当前地方____财政收支状况的压力以及现有存量资金作用的暂时性，但盘活存量资金只是暂时性措施，难以缓解长期财政压力。
准经营性资产兼具公益性与盈利性，是城投企业资产组成的重要部分，对现有资产经营模式的创新应主要着眼于两方面的问题：第一，如何解决准公共物品建设在现金
流方面的时间错配，将未来可预期现金流入提前变现，提升城投企业的偿债能力与再投资能力，实现资本的良性循环；第二，如何盘活城投企业中沉淀的存量资产，提高存量资产的经营效率与经济效益，增加企业经济收入。此外，具有商业价值的经营性资产是城投企业营业收入的重要来源，已有相对成熟的盈利模式，但仍可通过运营模式的改进提升该类经营性资产的盈利能力。
林建【摘要】城投企业在20多年的发展历程中,以“半官半商”的独特身份,承担了基础设施项目投融资主体和地方政府融资平台的功能,是我国经济发展与城镇化率直线提升的重要推动力量.新时期,城投企业迎来历史性变革,从融资平台角色转型升级成为市场化主体,面临困难与挑战.要深入剖析其前世今生、不断变化的宏观政策及发展规律,通过重新定位政企关系、发展混合所有制企业、推进运营模式创新以及聚力挖潜降本增效等路径,实现国有资产经营模式创新.【期刊名称】《科学·经济·社会》【年(卷),期】2019(037)002【总页数】5页(P71-75)【关键词】城投企业;融资平台;市场化主体;转型【作者】林建【作者单位】洛阳新区建设投资有限责任公司,河南洛阳471000【正文语种】中文【中图分类】F271
一、引言城投企业，顾名思义主营业务围绕城市布局，指活跃在全国大中小城市中的各类城市建设投资公司，出现于20世纪90年代初，目前数量已达1万多家，它的诞生
来源于地方政府的目标诉求，是我国经济改革和城镇化发展的特殊产物。20多年来，可谓“城市兴，城投兴”，我国城镇化进程取得世界瞩目的成就，至2018年底城镇化率升至59.58%，城投企业起到了不可否认的重要支撑作用。新时期，我国城镇化进入提速发展时期，城投企业也迎来可以更有作为的重要战略机遇期，有着广阔的发展空间。城投企业职能定位，伴随着地方政府财权、事权变化和城镇化进程推进，从最初的国有资产管理、城市基础设施建设，演变成为地方政府投融资平台，融资职能不断放大，平台性质超过企业性质，相当部分成为纯粹意义上的融资平台角色。新时期，城投企业迎来了历史性变革，要深入剖析其前世今生、不断变化的宏观政策及发展规律，加快探索未来转型发展路径，实现国有资产经营模式创新。二、城投企业的发展历程城投企业的20多年发展历程，可分为三个阶段。毫不夸张说，没有城投企业的努力，就不会有城市面貌如此日新月异的变化。(一)孕育诞生阶段(1992-2007年)20世纪80年代以前，城市基础设施建设主要由国家财政负责直接投资，投资强度与项目安排主要受制于国家的财力情况以及年度投资计划安排。20世纪80年代至90年代初，地方政府开始成为城市基础设施建设的投资主体，投资资金主要来自税收及各种非税收入。20世纪90年代初，地方政府探索改革投融资体制，法人企业开始参与城市基础设施投融资建设，推动城投企业的诞生。1992年，上海率先成立建设投资开发总公司，主要职责是城市基础设施投资、建设和运营。1994年，分税制改革，财政上移而事权下移，出现财政与事权不匹配，同时城镇化进程加快推进衍生出基础设施建设的庞大需求，基建扩容应运而生，地方政府受《预算法》约束不能直接向银行借贷，融资规模与渠道受到限制，收支缺口不断扩大。在这样背景下，土地财政兴起，城投企业业务也主要围绕土地做文章，成为土
地财政信用创造的最重要载体，并开始承担地方政府融资的重要职能，弥补地方政府资金缺口，作用日益突显，这种“曲线救国”的实践得到广泛推崇。1998年，国家开发银行支持芜湖市设立城投企业，随后各种开发性金融在更多地区、更大范围通过参股设立城投企业等形式介入城市基础设施投资建设，全国各级城投企业几乎都获得过各种开发性金融的贷款等支持。在地方政府和开发性金融共同推动下，短短数年内，全国各地就新设立了2000余家城投企业，其中60%以上为县区级企业，出现城投企业发展的第一次浪潮，带动基建、地产等上下游行业联动发展，快速拉动当地经济发展，并对城镇化建设起到重要的支撑作用。这些城投企业虽称谓不一，但职能、使命和业务相近，为帮助地方政府规避债务规模约束，扩大融资需求而专门设立，承担了地方政府的部分社会服务职能，这也成为城投企业参与城镇化建设的独特先天优势。庞大数量的背后，质量也存在巨大差异，多数县区级城投企业资产规模有限，偿债风险较大。(二)飞速发展阶段(2008-2013年)一般企业是伴随着宏观经济的繁荣而发展，而城投企业因依托于基础设施建设的财政支持，却能够在经济下行的周期中逆势而上。2008年，为应对国际金融危机，中央政府实施“四万亿”的投资拉动计划，并支持地方政府设立各类城投企业，发挥投融资平台作用，加速大型基础设施落地建设。在中央和地方政府的共同推动下，城投企业的融资平台作用在这波浪潮中发挥到极致。仅2009年一年全国就新设城投企业2000多家，总数达到8000多家。地方政府将土地、存量房产甚至公益类、准公益类基础设施注入到城投企业，做大资产规模，并以政府信用背书，满足基础设施项目的融资需求，形成城投企业的第二次发展浪潮。2010年，全国城市基础设施项目完成投资64808.03亿元，比2007年增加106.65%。城投企业的野蛮生长和融资活动的无序开展，也为地方政府债务快速飙升埋下不少隐患，部分地区政府的债务率超过100%的警戒线。2010年，审计署在对地方政府性债务审计中，
多年积累下的城投企业债务问题浮出水面。城投企业被认为是始作俑者，一时间社会各界对城投企业“预算软约束”“挤占有限金融资源”“过度融资”“成为金融风险之源”等批评声不绝于耳，甚至在去留问题上都出现争论。然而，任何事情都应该辩证看待，城投企业以投融资平台的身份挺身而出破解地方政府债务规模的法律约束，是我国经济发展与城镇化率直线提升的重要推动力量，而同时带来的地方政府巨大隐性债务及投资效率不高等问题也要引起我们的足够重视。(三)转型发展阶段(2014年-至今)2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)的发布，被广泛认为是城投企业发展的分水岭。43号文对地方政府债务实行规模控制和预算管理，重新定位城投企业的投融资职能，要求剥离城投企业的政府性融资职能，明确指出城投企业不得再新增政府债务，城投企业发展由此步入“后43号文时代”，也促使城投企业加速转型，逐步走向规范化发展。随后，国家发展改革委、证监会、交易商协会等陆续出台一系列文件，对城投企业的监管力度更是持续加码。加强对城投企业融资行为的资产、资质等审核把关，以负面清单形式禁止计入公益性资产，控制债务风险。政策的重大调整，意味切断城投企业与生而来的生存之本和立业之基。新常态下，我国宏观经济与区域经济的发展都呈现出新的特点，城投企业投融资平台作用仍是解决地方政府资金缺口的有效途径，经济稳增长与防控地方债务风险过高成为一场博弈。随后，国家层面又相继出台一系列国资国企改革政策，如一扇明亮之窗，为迷茫困惑中的城投企业转型带来希望与曙光。城投企业发展步入到十字路口，告别预算软约束、无序融资的时代，无论是投资模式还是融资模式都发生巨大变化，市场化转型成为新一轮发展的必然选择，必须对现行体制机制中所存在的问题进行根本性纠正。三、城投企业转型遇到的挑战纵观20多年来的发展历程，城投企业从无到有，从小到大，从少到多，始终受到
我国经济体制改革和投融资体制改革的影响。新时期，城投企业要从广受地方政府干预、非市场化的融资平台角色，转型升级为经营自主、自负盈亏的纯粹市场化企业主体，道路不可能一帆风顺，难免遭遇困难与挑战。(一)运营经验不足的挑战多数城投企业围绕工程施工的上下游行业布局经营业务，产业结构相对单一，多元化发展还在进一步探索阶段；资金主要投向公益类、准公益类基础设施项目，尚未建立起清晰的业务运营模式与收益回报机制，市场化程度偏低，投资收益率相对较弱，自身造血功能不足，难以形成由项目投资到资产运营的良性资本循环；人才结构不合理，高层次投融资人才、经营管理人才、市场营销人才等均储备不足，缺乏现代企业运营管理经验。单纯依靠城投企业自身努力与探索，较难在短期内实现经营业务市场化及实体化转型升级。(二)资产质量不优的挑战较多城投企业的资产总量达百亿元以上，资产规模不小，但质量不优，部分城投企业连资本金都以土地资产形式出资。在众多的资产中，以办公楼、公园、道路、绿地、管道等公益类和准公益类资产为主，唯有土地等少量资产具有一定的变现能力但价格受市场波动影响明显，其他真正能带来较高稳定现金流的经营性资产并不多。剔除融资负面清单中的公益类资产后，较多城投企业的总资产、净资产规模、现金流等主要财务指标都难以满足当前的融资要求，限制了城投企业的融资能力。特别是政企开分后，城投企业信用缺失、融资遭遇困难及融资成本降低诉求，将成为制约城投企业发展的瓶颈，进而严重影响到其转型发展步伐。(三)债务负担沉重的挑战目前，全国城投企业总负债规模超过7.5万亿元，多年来负债率居高不下。城投企业治理结构不健全，担保行为不规范，在地方政府的显性或隐性的信用支持下，城投债实际上被认为是政府债，城投企业对地方政府的“兜底”产生高依赖性。在政
府信用背书下，能够比较容易获得各种贷款，导致出现过度融资，并对利息成本敏感度不足，对经营成本的管控也远弱于其他市场化主体。投资回报率普遍较低，主要投在低收益、长期限的公益类和准公益类项目，收入来源有限，难以产生足够的现金流用来偿还到期债务。到后来，为了维持资金链不断裂，不断借新还旧，债务规模与负债率均在不断攀升，运营风险越积越高。同时，由于城投企业与地方政府的债务关系没有厘清，一些城投企业还通过往来账形式将融得资金交由地方政府统筹使用，成为“提款机”，资金使用混乱，过多承担本应由地方政府偿还的债务。存量债务如果不能及时通过置换方式化解，将成为悬在城投企业头上的利剑。近期已出现数家城投企业债务违约现象，还有一些城投企业存在信用资质恶化的风险。(四)体制机制不畅的挑战长期以来，城投企业与地方政府的关系模糊、权责利不清。“背靠市长，面向市场”，这是对城投企业定位的经典论述。地方政府作为实际控制人，通过红头文件或会议纪要等形式对城投企业的核心工作予以安排与指引。从最初公司的成立，到高级管理人员的配置，以及后续的经营管理决策等环节，均受到各级地方政府的强力控制，天然形成政企不分的状况。城投企业“半官半商”身份，是地方政府的“义子”，一直处于市场和政府之间，承担许多本该由地方政府承担的社会服务职能，不能充分自主经营决策，决策程序繁杂，流程时间过长。目前，多数城投企业员工已完成去干部化身份，这只能算是形式上的变化，实际上与地方政府的关联并未有效解除。一些地方特别是县区级城投企业的高管，还由建设、财政、国资等部门官员兼任。行政体制和市场机制关系重叠，行政色彩过于浓厚，政企不分、政资不分的问题严重而突出，现代企业法人治理结构形同虚设，许多本应由市场机制自行调节的企业资源，却因受地方政府主导或控制，造成城投企业的活力与竞争力不足。四、城投企业转型的路径选择
城投企业转型是探索城市建设投融资体制改革的重要组成部分。在20多年的发展历程中，部分地区的城投企业在较好的外部条件下，已经率先启动甚至完成由单一的融资平台向投融资实体的转变。在相近的发展路径下，转型之路可在对标借鉴中加快探索出切实可行的路径。(一)重新定位政企关系城投企业能否实现实质性成功转型的一个重要因素在于厘清并重新定位与地方政府间的关系。一是转变政府的角色地位。地方政府要放开管制的手，从城投企业投融资的实际决策者中抽离出来，建立起明确的责任边界，当好“守夜人”，规范与城投企业的市场化的关系，建立清晰的市场化回报机制。注入能够变现或有稳定收益的资产、项目、股权等，提高在资本市场的资信等级与议价能力、服务项目融资需求。通过法律手段约束各自的权利与义务，着重通过外部监管手段，重点监管好“三重一大”事项决策程序和国有资产保值增值，并建立完善风险预警机制，引导城投企业在规范化的轨道上健康发展。二是隔离政企间的信用关系。城投企业对地方财政具有较强的依赖性，除政企不分外，经营过程中的“软预算约束”严重降低其改革动力。地方政府要从建设新型投融资体系的角度出发，以壮士断腕的勇气和魄力，割裂地方政府对城投企业的信用支撑，同时也要剥离城投企业的政府性债务负担，妥善处理好转型过程中可能出现的风险与问题。三是建立完善支持转型的体制机制。制度是一种稀缺性资源，有效的制度设计能够减少转型的阻力。地方政府特别是国资监管部门要引导支持城投企业建立完善法人治理结构，健全完善内部管理制度体系，让城投企业在合理的制度框架下，通过运营模式、商业模式、管理模式及融资模式等创新，加快转型成为具备完全决策能力、自主经营、自负盈亏的现代化市场主体，提升活力和竞争力。(二)发展混合所有制企业混合所有制改革是新一轮国企改革的重要内容，城投企业通过混改实现股权结构多
元化，有利于加快建立现代企业制度，优化企业治理结构，实现多种所有制资本取长补短、优势互补。一是以“分层分类”为前提。混改不是一混就灵，也不是所有城投企业和产业板块都适合于混改。城投企业的混改，原则上在权属企业中试点开展，并以产业结构的分层分类和功能定位为前提，实行“一企一策”。充分竞争行业与领域的商业类权属企业支持先行试点开展，公益类及非竞争性的权属企业不适合引入非国有资本。二是科学设计混改模式。除传统通过上市路径自然实现混改外，可以探索通过资产并购、债务剥离、债务重组、挂牌转让等模式引进非国有资本，还可以通过设立产业基金、员工持股等模式开展混改，做到“一案一议”，杜绝“千企一面”。三是严控国有资产流失风险。混改如操作不当可能存在国有资产流失的风险，非国有股东也担心其合法权益受到侵犯。关键是要制定完善顶层设计，做到制度完备、程序公正、交易公平、信息公开、法律严明，真实、全面、及时、充分披露相关信息，守住国有资产不流失的“底线”。(三)推进运营模式创新城投企业要结合所在城市的属性，在满足城市功能定位诉求的基础上，结合自身优势资源，重新设计运营模式，建立起清晰的市场机制与盈利模式，实现城市资源的规模化、品牌化、高附加值，将外部效应内部化。一是做强公共服务提供商。近年来，我国经济发展从投资驱动型向消费驱动型过渡，城镇居民对高质量公共服务的需求日益加大，对质量的追求胜过对规模的追求，各级政府的供给重点也逐渐从“纯硬件”向“软硬兼顾”转变。城投企业有广泛的优势资源，担当推动供给侧结构性改革的“政府军”角色，要深挖潜力稳步推进主营业务横向延伸和纵向拓展，在土地开发上建立土地一二级联动开展模式，积极拓展准公益性与经营性板块业务，发展城市运营、产业投资、金融投资等多元化业务板块，包括金融、教育、文化旅游、大健康、生态环境等产业，补齐公共服务短板，形成新的利润增长点，由单纯的基础设施投资商向基础设施和公共服务整体解决方案提供商的角色转变，实现产
业经营和资本经营两翼齐飞。二是拓展PPP项目市场。PPP模式即政府和社会资本合作模式，是我国探索准经营性的基础设施与公共服务供给投融资体制改革的一个努力方向。英国是最早运用PPP模式开展基础设施建设的国家，实践证明有利于减轻政府的短期财政支出压力，也给社会资本参与投资建设提供了平等竞争的机会。城投企业要融入国家支持运用PPP模式提高公共服务供给水平和质量的契机，独立或联合其他社会资本共同参与竞争优质PPP项目，特别是热力、污水处理、生态环保、综合管廊、城市交通等优质项目，通过市场化运营获得合理的投资回报，形成长期稳健的现金流。三是建立新型投资管理模式。根据项目性质和特点，灵活设计差别化的政府与城投企业合作、盈利模式。社会效益高、经济效益低的公益性项目，原则上由地方政府承担全部融资责任，由财政税收保障支付，通过政府采购形式引进项目承包主体，支持城投企业参与项目竞争；盈利能力有限的准经营性项目，采取“特许经营+政府补贴”模式，地方政府将项目的经营权与收益权让渡给城投企业等社会资本，并通过税收优惠与财政补贴等方式使项目有合理的收益水平；对于收益性较好的经营性项目，优化考虑市场化手段融资，经测算若收入不足以弥补投入，不足部分可采取财政补贴，并破除进入壁垒，支持城投企业与社会资本合作参与项目竞争，发挥社会资本的管理运营优势。(四)聚力挖潜降本增效城投企业作为履行特殊使命的企业，需要兼顾经济效益和社会效益，同时作为独立的企业法人身份，又需要遵循市场经济规律，加快建立现代企业制度，不断提高经营效益、效率和抗风险能力，实现国有资源保值增值和提质增效。一是推进直接融资。多数城投企业融资模式单一，主要集中于银行等金融机构贷款的传统间接融资，直接融资较少。要重视培育财务指标，特别是主营业务收入、现金流、利润等关键指标，提升在资本市场的主体信用评级与信誉度，通过发行企业债、公司债等实现直接融资。鼓励探索ABS(资产证券化)、融资租赁、保理融资、供应链金融融资等
新型融资模式，提高国有资本流动性。联合大型国企、银行、保险、证券、信托、基金等机构，设立支持城市建设与产业发展的各类引导基金、并购基金，通过母子基金运作方式引领撬动社会资本。发掘产业链环节上的价值增长点，孵化培育拟上市权属企业或并购(拟)上市企业，加快推动上市(含新三板、科创板)步伐，依托上市走“产融结合”之路。二是鼓励兼并重组。鼓励通过资产整合、股权或业务划转等方式，整合归并同类业务、资产，实现股权和经营业务的集中与规模化，快速提升城投企业的资产规模和综合实力，提升在资本市场信誉度。同时，兼并收购还是城投企业拓展新业务板块的有效手段，通过兼并收购既可马上实现占领新业务市场，还可将并购企业的经营管理团队为我所用，加快转型成为国有资本运营公司，实现“1+1>2”的转型效果。三是加快走出去发展。长期以来，城投企业的业务布局主要集中在本地市场，异地复制推广能力不足。本地市场的人口规模和市场容量均有限，在发展到一定阶段后往往会受到空间和市场的限制，走出去发展战略是城投企业升级发展与高质量发展的必由之路。多数城投企业在城市更新、工程代建、资产运营、物业管理等业务方面经验丰富，也有一定的影响力，并在长期的发展中形成自身的模式与品牌，能够探索通过模式复制与品牌输出拓展异地市场，实现在更广阔的市场上布局经营业务，提升整体综合实力。四是加强风险管控。从前期阶段就要开始对意向项目进行全方位的优化安排，谋划好盈利模式，通过科学的项目策划、系统的风险预测、合理的融资安排、经济的过程开支、客观的投后评估等，最大限度降低经营成本与经营风险，并与政府签订规范的市场化合同关系，确保获得合理的投资回报。
城投公司转型路径研究
一、城投转型发展的时代背景
（一）城投公司发展的历史沿革城投公司是伴随我国分税制和投融资体制改革而生的。1992年我国确定了发展社会主义市场经济的经济体制改革方向，投融资体制改革的步伐开始加快。为提升城市载体功能，加快区域经济的快速发展，针对国家《预算法》对地方政府发债的限制，城市基础设施投融资平台应运而生。此时设立城投公司的定位基本都是单一的融资平台，利用城建规费等资源，为基础设施建设进行融资。2004年国务院出台《关于投融资体制改革的决定》，确立企业投资主体地位，界定政府投资职能和投资范围，掀起了一轮城投公司大面积重组或设立的浪潮。这个时期组建的城投公司定位一般都不再是单一的融资平台公司，而是投融资和建设主体。2008年以后面对全球金融危机，国家实施了“四万亿”大投资计划，城市基础设施成为投资的重点，城投公司承担起保增长的任务。利用政府信用和城市土地等资源，城投公司大规模融资建设了大量的公益性项目。据审计署公布的数据，截至2014年底，全国地方政府性债务为24万亿，大部分都是这段时间形成的。许多市县级的城投公司雨后春笋般的建立了起来。这一阶段城投公司成为各地城市建设的主力军，为提升城市载体功能，改变各地城市形象，做出了巨大的贡献，但市场化发展的进程减缓了。党的十八大以后，我国经济进入了一个新的发展阶段，从高速增长转为中高速增长，从规模速度型粗放增长转向质量效率型增长。经济结构深度调整，从增量扩能为主转向调整存量优化增量并存，发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。为保持经济增长稳定，防止区域性和系统性的金融风险，2013年以来国家出台了一系列对融资平台公司的限制性文件，融资平台公司不得新增政府债务，剥离融资平台公司政府融资职能，意味着城投公司传统的融资平台的职能定位终结了。
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务；二是对供水供气、垃圾处理等可吸引社会资本参与的公益性项目，积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。在此背景下，地方融资平台的改革就显得较为紧迫。
城投公司的转型发展挑战和机遇并存。从挑战方面来看，长期以来对政府的依赖度比较强，经营性资产比重低，经营性项目和资源少，专业化、市场化运作的能力和经验不足。从机遇方面来看，去年来国家密集出台了一系列新的城市基础设施项目及新运营模式，比如大力推广PPP，比如海绵城市、地下综合管廊等新的业务和模式，提供了市场机会。城投转型是在国家政策推动要求下进行的，便于争取地方政府资源和政策的支持。从企业长远发展来看，不管是国外还是国内，只有按市场模式运作才能走好。上海城投、重庆城投等城投公司已经实现了成功转型，转型发展有成功案例和经验可以借鉴。
三、城投公司的转型发展方向探究
虽然城投公司的转型方式不同，但是回归市场化仍然是主流，即通过剥离传统的公益性项目投融资职能，转向以经营性业务为主。目前江苏、浙江、安徽等地城投公司出台的改制方案和实践来看，“市场化”和“实体化”是不少城投转型的主要方向，主要体现在定位和业务模式的转变。由过去融资平台公司的定位，以完成政府任务，实现社会效益为主要目标的业务模式，转向市场化、专业化公司的定位，构建以实现经济效益目标为主，兼顾社会效益的市场化业务模式。
（一）多元化发展实现业务转型，从而转型为产业化发展企业集团城投公司除承担基础设施建设项目和国有资产运营任务外，打造多种战略产业的企业集团，增强企业造血能力。比如由马鞍山城投改制的江东控股，其前身为马鞍山城投集团，2014年5月更名为江东控股集团，正式改制为国有企业。在承担政府基础设施建设项目之余，江东控股集团通过重组或整合其他政府所属企业等方式扩展主营业务，提高经营性资产和经营性收入比重，积极参与产业投资，不断向节能、环保、国家扶持的新兴行业拓展。集团贡献收入最
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多的业务板块是汽车制造，江东控股集团通过子公司控股安徽华菱星马汽车公司，拥有星马专用车和华菱重卡两大自主知识产权品牌产品，16年汽车制造业务贡献了接近一半的收入，公共服务、基础设施建设以及土地整理仅占27%。
西藏城投（全称西藏城市发展投资股份有限公司）坚持“创新驱动、转型发展”的新能源战略，新能源产业的布局带来了社会、经济效益的双丰收。公司11-12年收购盐湖并打造陕西新材料基地，在生产锂电方面的上游开采和中游炼造提前布局。公司持有的西藏阿里地区日土县龙木错盐湖含有B2O3，161.4万吨、KCl979.94万吨、LiCl230.69万吨，属于大型矿物储量，开采权允许每年1万吨的生产规模。陕西国能新材料项目占地1000亩，是高纯度碳酸锂产业基地。完全投入生产后，年产值可达约40亿元，年上缴税收约5亿元，创造3000余个就业岗位。目前锂电和盐湖前期试炼逐步推进，有望未来放量贡献利润。
积极利用PPP推进自身产业板块的构建，实现业务专业能力、投融资能力以及运营管理能力的提升，引入社会资本服务城市建设，打造市场化竞争主体实现外延式发展。比如：利用PPP业务模式的成功拓展，为公司基建业务打开新发展空间的黑牡丹。常州高新技术产业开发区发展总公司通过控股A股上市公司黑牡丹，PPP新业务模式打开城投业务新空间。公司于2016年4月和2016年10月分别取得常州市新北区2015-2016年重点基础设施一期和二期PPP项目，总投资分别为12亿元和17亿元，总计约30亿元，项目回报水平为10%。
（二）利用上市平台布局金控板块，证券市场多元化的股权投资实现丰厚的回报，从而转型为金融控股投资集团
对于具备经营性资产和持续造血能力的城投公司来说，通过产融结合建立金控平台来促进公司的资本运作，促进城投公司融资方式多元化。大部分城投公司仍苦于没有出路，但有些公司已经在探索新的可能。合肥城建投2015年利润总额为48亿元，是因为当年公司投资收益为65.25亿元，这部分增幅较大，主要是来自投资京东方科技集团股份有限公司结构化产品实现了较好回报。合肥城建投除了主导当地基础设施建设，加大对战略新兴产业的投入，主要为新型显示电路等。合肥城建投转型方向是转为国资运营管理平台，打算推动两家公司上市，形成集成电路千亿产业链，加强资本市场融资能力。
—一记镇江新区经济开发总公司转型发展之路镇江新区经济开发总公司集团组建项目组
摘要：
2010年6月国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发19号）出台后，各部委颁布了一系列政策文件，从资产注入、政府担保、融资方式等方面规范投融资平台的行为。
2014年10月国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号）明确提出，剥离平台公司政府融资职能，加强地方政府债务管理。为顺应政策环境变化，城投公司必须进行市场化转型，通过提升公司盈利能力，创造稳定的经营性现金流，分担财政偿债压力，弥补城建资金缺口，为城市建设和发展提供更有力的支持。本文以镇江新区经济开发总公司为例，着重阐述了该公司在转型发展过程中一些可行的做法，以供各地城投公司参考和借鉴。
一、引言
镇江新区经济开发总公司（简称"经发总公司〃）成立于1993年，是以镇江经济开发区融资、投资、开发、建设、运营等五大功能为主体的发展平台。公司历经二十年的持续发展，已成为资产超500亿元，拥有1家上市公司和□家全资及控股子公司，业务涵盖基础设施开发建设、房地产、金融、现代农业、旅游等产业的大型企业集团。
近年来，随着镇江经济技术开发区城市功能的不断完善以及中央对政府融资平台、国有企业改革一系列政策的不断出台，经发总公司管理层及全体员工都意识到公司的发展已经到了十字路口，必须紧随政策趋势和结合公司自身实际情况，围绕镇江新区产业化、城市化目标，全力加快转型升级步伐。在2012年委托中国现代集团完成《镇江新区经济开发总公司〃十二五〃发展战略与规划》之后，
2014年6月，中国现代集团再次受托为经发总公司的转型发展献计献策，设计镇江新区经济开发总公司集团公司组建方案，为经发总公司构建面向未来
的发展框架和路径，以保障公司的健康可持续发展。1二、城投公司转型的必要性
（一）分担财政偿债压力
根据43号文件精神，政府负有偿债责任的债务应纳入预算管理，由政府履行偿债责任，对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，做出妥善安排。根据我们的初步测算，大部分市县通过财政资金偿还政府债务的能力非常有限，政府对于城投公司的财政支持也远远不能解决属于城投公司债务的担保或救助类政府债务。对于各地城投公司来说，只有集中优质资源打造一个盈利能力强的实体化企业，依托市场化经营获得稳定收入和现金流，建立良性健康的资金循环体系，才能有效分担财政偿债压力，避免政府债务风险。
（二）弥补XX资金缺口
党的十八大提出了"新型城镇化〃的发展战略，目前我国常住人口城镇化率为
53・”7%,户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。城镇化水平持续提高将带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，城建资金缺口将进一步扩大。根据国发43号文精神，公益性项目融资将被一般政府债券、专项债券和有收益的市政债券三种发债途径所替代。由于政府债务发行主体在省级政府且规模实行限额管理，难以完全满足城建项目融资需求，城投公司只有通过发行项目收益类债券、PPP等方式吸引社会资本投资建设城建项目，才能多方式、多渠道弥补建设资金缺口，继续支持城市建设。
（三）提高公司盈利能力
2010年国务院19号文件下发后，部分同类企业开始探索转型道路，逐步远离单纯的政府性投融资平台。随着国发43号文的出台，城投公司转型迫在眉睫，必须由量变转向质变，即剥离传统的公益性项目融资职能，转向以经营性业务为主的现代化企业集团。从财务角度来看，评判城投公司债务风险不在于资产负债率的高低，根本在于提高城投公司的盈利能力，有稳定的经营性现金流来支撑债务本息。通过政府划入优质资产、盘活存量资产、培育自身造血能力、实施战略2性投资，进一步提升城投公司盈利能力和融资能力，为城市建设和发展提供强有力的支持。
三、城投公司转型之路
自从2010年国发19号文出台以后，政府投融资平台的转型发展已然成为整个行业的热点话题和重大课题。在这过程中，各地政府投融资平台结合自身实际，转型发展的方式方法不尽相同，最终结果却难言满意。经发总公司在转型发展过程中，走出了优化业务结构和完善管理体系的双重转型之路。归结经发总公司全体同仁谋求公司转型发展的实践，我们认为可以用五个字来总结。
（一）查：
全面摸查”家底〃，厘清股权关系，明确主体责任
经发总公司自从成立以来经历多次变更，股权关系复杂，资产权属不清，这就很难界定不同资产的所有者和管理经营者之间的关系，直接制约了公司的业务发展和管理经营。经发总公司通过全面摸查，列出股权明细和资产清单，进而按照资产属性进行股权划转和资产整合，简化公司股权结构和资产关系，为公司转型发展扫除障碍。
（二）合：
业务板块整合重组，以子公司为主体，做大做强核心业务经发总公司经过多年的发展，资产规模较大，管理层级过深。因此，经发总公司通过与中国现代集团合作，按照〃同业归并、精简高效〃的原则，在全面摸查“家底〃的基础上,对各子公司权属关系重新调整，通过组建各子集团或子公司，归并核心业务和缩减管理层级，发挥资源集聚效应。
（三）育：
重点培育经营性业务，注重发挥产业协同效应
近年来，经发总公司积极响应国资向优势产业和关键领域集中的改革要求，把握住产业机遇，重点培育金融、现代农业、旅游服务等新兴产业。通过设立市场化运作的担保公司、小额贷款公司和融资租赁公司，对已落户开发区的新兴产业项目进行投资，加速资本与技术融合，提高利润水平。同时围绕产业发展定位，配合新区招商引资，科学优选项目参股扶持，推动新兴股权的投资。
（四）晰：
（五）建：
构建现代企业管理体系，加快实现公司管理转型
根据发展规划，作为母公司的经发总公司未来将由业务主导型向管理主导型转变。为此，经发总公司以制度建设为抓手，重点以优化和制定薪酬与绩效管理制度为突破，针对不同子公司情况，科学设计差异化的薪酬和绩效考评体系，并逐步建立健全符合现代企业规范的制度体系，实现管理转型。
四、结束语
政府投融资平台从成立至今，风雨兼程二十几载，为推动中国城市化进程做出了不可磨灭的贡献。当前，在国企改革、新型城镇化建设与一系列行业政策约束的大背景下，政府投融资平台的存续发展又到了重要的关口，转型发展之路任重而道远。我们建议各地政府投融资平台应积极借鉴行业标杆企业的发展经验并借助咨询机构力量，群策群力，早日实现公司的成功转型！4
11月4日，财政部在其官网发布了一篇标题为“依法厘清政府债务范围，坚决堵住违法举债渠道”的“答记者问”，明确表示，“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还”，“除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。
这意味着，财政部重申融资平台债务不属于政府债。那么，失去“背书”的城投公司将如何转型？到底还是不是政府的“亲儿子”？
由于我国预算法规定地方政府不得举借债务，因此需要城投公司来为地方政府筹集资金，故城投公司是地方政府主要的投融资平台。然承担着公益性项目投融资职能的城投公司，在融资平台举借债务是否属于政府债务，是否由政府信用“背书”，几经厘清，一直身份不明。
中国第一家城投公司成立于上世纪90年代，如今已发展了近30年，代表政府发行企业债券，向银行贷款，进行公共市政建设等公益性投资。一直以来，城投公司为地方城市发展、基建投资等作出了重要贡献。类似市政道路、环城高速、城市供热供水等基建项目，多由城投公司担任投融资、建设、管理与运营四大职能，如今发展到医疗、养老、环保、
旅游、教育等各领域。
不过，近几年随着地方债的加重，“搞钱干事”的城投公司显然并不符合市场规律，已屡次被推到改革的风口浪尖，有可能会走向终结。
早于2021年5月20日国务院批转的发改委《关于2021年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确指出，开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。2021年9月，国务院下发43号文，明确区隔政府和企业债务，切实做到谁借谁还、风险自担。2021年1月1日，新预算法执行，规定“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，切断了以城投公司为主的地方融资平台依靠政府信用融资的渠道。
当然，43号文和新预算法并未得以兑现。乐观的城投公司老总们认为，中央对投融资政策的调整，给城投公司带来前所未有的压力；但类似政策调整在2021年就出现过，当时也是出于地方债务过度膨胀带来债务隐忧，要求限制对融资平台贷款政策。2021年扛过去了，2021年这波调整也有可能扛过去。
后来的发展果真被乐观派预言对了，2021年四季度到2021年上半年，城投公司融资功能收缩明显；但2021年下半年，大量资金涌入，向城投公司要项目的资金方越来越多，
城投公司再度复活，重新担纲政府投融资重要职能�D�D经济下行压力加大，稳增长任务更为迫切，转型暂时搁置。今年10月27日，全国城投公司协作联络会年会在合肥召开，年会核心议题是“城投转型与发展”。相较去年，不少城投公司老总们的焦虑感有所减轻。据媒体报道，一西部某地级市城投公司董事长表示，城投公司是政府的亲儿子，地方政府不会放着城投公司陷入困境而不管的。
然而，随着经济运行不断下行，城投公司的命运逐渐明朗化。就在11月4日，财政部有关负责人答记者问明确，“2021年后融资平台举借债务不属于政府债务”“除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”“地方政府仅作为出资人，在出资范围内承担有限责任”……这等于在宣判，城投公司失去了政府亲娘的信用“背书”，也意味着传统融资职能宣告终结，城投公司必须另寻出路。
城投老总们颇尴尬，城投公司成立的初衷，就是替地方政府履行相关投融资职能，城投公司投资的持续、盈利、退出等，都依托于地方政府，如何从现有的投融资模式中跳出来呢？
“先天性不足”
转型之所以拖延至今仍迟迟未见起色，一方面转型并不容易，另一方面，城投公司有先天性不足之处。
城投公司虽是完全意义上的独立法人，但决策多受政府控制，主要司职基础设施等投融资；有些资产规模虽大，但多是一些盈利能力差、需财政补贴的公益项目，自身造血能力不强，市场化竞争力不足。也就是说，公益性资产规模大、变现能力差，盈利能力差、偿债指标表现差、债务偿付对政府支持的依赖程度高等，都是城投公司的“弊病”。10月27日的城投年会上发布了一份《城投蓝皮书：中国城投行业发展报告（2021）》，称各个省份的债务比例差异很大，有的地方政府性债务还出现极其恶化的情况，有可能爆发局部债务危机。
通过对全国259家城投公司的统计，负债率在70%（含70%）以上的有8家，负债率在60%至70%（含60%）的有43家，负债率在50%至60%（含50%）的有84家，负债率在40%至50%（含50%）的有65家，负债率在30%至40%（含40%）的有43家，负债率在30%（含30%）以下的有16家，平均负债率在50%左右。
该蓝皮书进一步分析，从各地政府性债务统计表中反映的负有偿还责任债务余额占GDP的比例可以发现，经济欠发达省份的债务余额占GDP比例普遍高于发达省份。这主要有三个方面的原因，首先，中西部欠发达省份目前公共基础设施还不完善，还有很大建设空间，公共设施欠账比较多；其次，中西部省份由于经济落后，财政收入低于东部沿海发
达省份；最后，由于产业转移，东中西部经济增速切换，中西部进入一个高速发展期，对于基础设施建设的需求比较大。
山东城投公司的状况一样不容乐观。
据日照城投公布的数据，2021至2021年末及2021年6月末，其资产负债率呈现稳步上升的趋势，分别为39.91%、46.43%、58.57%和60.16%。负债以非流动负债为主，近3年及一期非流动负债占比分别为62.74%、70.65%、61.89%和61.10%。“随着公司各个项目的进一步开发，公司未来债务规模有进一步增加的趋势，公司面临着一定的债务偿还压力。”日照城投在2021年度第一期中票募集说明书中谈到。“青岛城投”的资产负债率同样持续高企。2021至2021年末以及2021年9月末，公司资产负债率分别为68.16%、69.76%、68.76%和67.89%，有息债务总额分别为129.86亿元、151.82亿元、181.57亿元和363.26亿元，金额不菲。毋庸置疑，债务规模的增加，在一定程度上，也将增加青岛城投未来几年的利息支出。“济宁城投”2021年末、2021年末、2021年末及2021年6月末，有息负债金额也分别达到53.18亿元、48.74亿元、62亿元和70.42亿元，包括银行借款和企业债等融资方式。为此，济宁城投在今年发行了2021年度第一期短融，募资5亿元，全部用于偿还银行借款。
城投公司转型发展的案例分析—记镇--____新区经济开发总公司转型发展之路镇--____新区经济开发总公司集团组建项目组摘要。____年____月____《____加强地____府融资平台公司管理有关问题____》(国发____号)出台后，各部委颁布了一系列政策文件，从资产注入、政府担保、融资方式等方面规范投融资平台的行为。____年____月____《____加强地____府性债务管理____》(国发____号)明确提出，剥离平台公司政府融资职能，加强地____府债务管理。为顺应政策环境变化，城投公司必须进行市场化转型，通过提升公司盈利能力，创造稳定的经营性现金流，分担财政偿债压力，弥补城建资金缺口，为城市建设和发展提供更有力的支持。本文以镇-____新区经济开发总公司为例，着重阐述了该公司在转型发展过程中一些可行的做法，以供各地城投公司参考和借鉴。一、引言镇--____新区经济开发总公司(简称“经发总公司”)成立于____年，是以镇--____经济开发区融资、投资、开发、建设、运营等五大功能为主体的发展平台。公司历经二十年的持续发展，已成为资产超____亿元，拥有____家上市公司和____家全资及控股子公司，业务涵盖基础设施开发建设、房地产、金融、现代农业、旅游等产业的大型企业集团。近年来，随着镇--____经济技术开发区城市功能的不断完善以及中央对政府融资平台、国有企业改革一系列政策的不断出台，经发总
公司管理层及全体员工都意识到公司的发展已经到了十字路口，必须紧随政策趋势和结合公司自身实际情况，围绕镇--____新区产业化、城市化目标，全力加快转型升级步伐。在____年委托中国现代集团完成《镇--____新区经济开发总公司“____五”发展战略与规划》之后，____年____月，中国现代集团再次受托为经发总公司的转型发展献计献策，设计镇--____新区经济开发总公司集团公司组建方案，为经发总公司构建面向未来的发展框架和路径，以保障公司的健康可持续发展。
1二、城投公司转型的必要性(一)分担财政偿债压力根据43____文件精神，政府负有偿债责任的债务应纳入预算管理，由政府履行偿债责任，对确需地____府履行担保或救助责任的债务，地____府要切实依法履行协议约定，做出妥善安排。根据我们的初步测算，大部分市县通过财政资金偿还政府债务的能力非常有限，政府对于城投公司的财政支持也远远不能解决属于城投公司债务的担保或救助类政府债务。对于各地城投公司来说，只有集中优质资源打造一个盈利能力强的实体化企业，依托市场化经营获得稳定收入和现金流，建立良性健康的资金循环体系，才能有效分担财政偿债压力，避免政府债务风险。(二)弥补城建资金缺口党的____提出了“新型城镇化”的发展战略，目前我国常住人口城镇化率为____%，户籍人口城镇化率只有____%左右，不仅远低于发达国家____%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家
____%的平均水平，还有较大的发展空间。城镇化水平持续提高将带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，城建资金缺口将进一步扩大。根据国发____精神，公益性项目融资将被一般政府债券、专项债券和有收益的市政债券三种发债途径所替代。由于政府债务发行主体在省级政府且规模实行限额管理，难以完全满足城建项目融资需求，城投公司只有通过发行项目收益类债券、ppp等方式吸引社会资本投资建设城建项目，才能多方式、多渠道弥补建设资金缺口，继续支持城市建设。
(三)提高公司盈利能力____年____19____文件下发后，部分同类企业开始探索转型道路，逐步远离单纯的政府性投融资平台。随着国发____的出台，城投公司转型迫在眉睫，必须由量变转向质变，即剥离传统的公益性项目融资职能，转向以经营性业务为主的现代化企业集团。从财务角度来看，评判城投公司债务风险不在于资产负债率的高低，根本在于提高城投公司的盈利能力，有稳定的经营性现金流来支撑债务本息。通过政府划入优质资产、盘活存量资产、培育自身造血能力、实施战略2性投资，进一步提升城投公司盈利能力和融资能力，为城市建设和发展提供强有力的支持。三、城投公司转型之路自从____年国发____出台以后，政府投融资平台的转型发展已然成为整个行业的热点话题和重大课题。在这过程中，各地政府投融资平台结合自身实际，转型发展的方式方法不尽相同，最终结果却难言满意。经发总公司在转型发展过程中，走出了优化业务结构和完善管
理体系的双重转型之路。归结经发总公司全体同仁谋求公司转型发展的实践，我们认为可以用五个字来总结。
(一)查：全面摸查“家底”，厘清股权关系，明确主体责任经发总公司自从成立以来经历多次变更，股权关系复杂，资产权属不清，这就很难界定不同资产的所有者和管理经营者之间的关系，直接制约了公司的业务发展和管理经营。经发总公司通过全面摸查，列出股权明细和资产清单，进而按照资产属性进行股权划转和资产整合，简化公司股权结构和资产关系，为公司转型发展扫除障碍。(二)合。业务板块整合重组，以子公司为主体，做大做强核心业务经发总公司经过多年的发展，资产规模较大，管理层级过深。因此，经发总公司通过与中国现代集团合作，按照“同业归并、精简高效”的原则，在全面摸查“家底”的基础上，对各子公司权属关系重新调整，通过组建各子集团或子公司，归并核心业务和缩减管理层级，发挥资源集聚效应。(三)育：重点培育经营性业务，注重发挥产业协同效应近年来，经发总公司积极响应国资向优势产业和关键领域集中的改革要求，把握住产业机遇，重点培育金融、现代农业、旅游服务等新兴产业。通过设立市场化运作的担保公司、____和融资租赁公司，对已落户开发区的新兴产业项目进行投资，加速资本与技术融合，提高利润水平。同时围绕产业发展定位，配合新区招商引资，科学优选项目参股扶持，推动新兴股权的投资。(四)晰：借助板块重组，进一步明晰母子公司关系3公司发展到一定的阶段，如何科学合理界定母子公司之间的关系是影响公司后续发展效率和效益的关键。经发总公司以板块重组为
城投公司转型发展的方向路径和风险
一、转型发展方向（一）定位城投公司是城市综合运营解决方案提供商。（二）职能结合当地新型城镇化发展的需要，城投作为地方政府城市基础设施和市政公用事业投资建设最重要的主体，其首要任务是推动城市建设发展。在继续做好政府投融资、建设等公益性及准公益性职能的同时，结合地区资源禀赋，拓展经营城市职能，打造现金流业务板块。同时提升国有资产的管理水平，实现国有资产的保值增值。实现由过去的“融资导向”向“经营导向”的转变，由传统的“资产做大导向”向“价值提升导向”的转变。
（三）转型的四个方向
1.市场化逐渐厘清政府与平台公司之间的关系，从政府控制型转变为市场运作型。政府必须减少对平台公司投资行为的干预，自主投资运营决策权要逐步放开。作为市场化的运作主体，自主经营，自负盈亏。融资、运营、内部管理等一切行为遵循市场化的运行规则。2.实体化逐步摆脱以为了融资进行的并表式的管理，对于公司的各业务板块、子公司和资产，要真正做到“管人、管事、管资产”。根据城市产业发展规划和市场需求，通过国有股权的投资管理，或者通过经营性业务建立、运营管理能力的提升等，参与重大产业项目投资，培育新的利润增长点，逐步做实平台公司，提高平台公司经营效益。3.规范化建立现代企业制度。对公司组织架构、人员管理、薪酬考核等体系进行规范和完善，实现平台公司的管理运作规范
化。4.多元化积极发展业务多元化，由原有的代建业务、水务业务等
往投资业务、金融业务、旅游业务等多元化发展；拓展区域的多元化，打造具有核心竞争力的优势业务板块，未来进行跨区域发展；尝试资本的多元化，考虑在子公司层面，开展混合所有制，引入多元资本合作。
二、转型发展的路径
（一）业务转型路径选择
业务转型是城投转型发展的重中之重。业务转型方向必须与公司总体转型方向相一致，并在未来的发展中支撑总体转型目标的实现。通过对内外部环境分析以及公司总体转型思路的确立，业务转型路径选择如下：
1.按照“市场化运作、专业化发展、多元化经营”的指导思想，通过大力整合和经营现有业务、积极探索和涉足其他优质业务等手段，利用现有产业优势并充分结合城市资源
禀赋等因素，构建基建、环保、水务、地产置业、城市资源运营、旅游养老、片区开发、金融担保、能源投资等多业务协同发展，凸显城市产业特色的产业布局和发展模式。
2.按照重点发展、大力培育、维持现状和剥离退出“四个层次”进行业务区分，针对不同业务板块构建高效的商业模式和科学的运营模式，逐步打造各产业板块的核心竞争能力。
3.确立“城乡一体化”战略思维，有意识的把基建、环保、水务、地产置业等核心业务进行适时的区域外的扩张，力争实现省域内的跨区域发展。
4.引入战略投资者，推行混合所有制，进行市场化运作。诸如基建和地产置业等业务板块，可考虑选择与之业务相关度强、资本力量和技术条件雄厚的民企与之开展多种形式的合作，逐步提升在城市基建和地产置业等领域的专业能力。
5.将公益性和盈利性项目区别经营，以市场的思路经营管理，从股权比例、激励机制等方面做出市场化的安排，整合优势资源在盈利性业务上发力。鉴于公益性项目给公司带
来的财务负担，城投公司应逐步转变公益性项目的运作模式，加快由公益性向盈利性的转型，由行政指令性向市场导向性的转变。
6.顺应当前国家大力推进政府和社会资本合作方面的形势，应将积极参与PPP和企业自身的转型发展二者紧密的结合起来，实现从最初的履行政府出资方职责、获取股权收益向作为社会资本方投资运营区域城建项目的角色过渡和转变。
（二）管理转型路径选择
配合城投总体转型与业务转型目标的实现，遵循“专业化管理，集团化管控”的原则，通过高效的组织管控模式，形成高效运作的集团组织管理体系，有力保障转型发展的战略实施。管理转型的路径选择确立如下：
1.结合本轮国家推进国有企业改革的要求，构建以管资本为主的国有资产监管体制。财政局作为实际出资人，应将资本投向、规范资本运作、提高资本回报作为监管重点，同
时加强对城投的相关政策支持和发展服务。2.合理处理政府和市场、政府和公司的关系。首先要稳
妥解决高管领导的身份和待遇问题，推行高管任期制、契约化管理，逐步实现去行政化。其次，政府公权力的行使要把握好尺度和界限，做到既不缺位，也不越位，赋予城投充分的决策自主权，规范“三重一大”(重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作)决策程序和制度。
3.建立健全公司治理结构和组织架构。健全内部管理制度，完善内部控制体系，形成以重大事务决策制度、财务管理制度、融资管理制度、资金计划控制制度、内部审计制度等为主要内容的较为完善的内部制度体系。
4.实现对下属子公司从单纯合并报表到实质管控的飞跃。很多城投公司通过资产整合重组实现了资产规模的迅速壮大，但只有实现对下属子公司经营和财务的实质管控，业务转型之路才能得以成功实施。依据集权程度的不同，在公司母子公司管控方面，对不同的业务板块采取或调整相应的集团管控模式进行管理和规范。
5.设立内部资金结算中心。通过委派财务经理、设立资金结算中心等形式加强财务管理，对公司系统资金进行实时监控，以及时了解系统资金存量和资金流向。同时，在全系统推行了全面预算管理。此外，加强内部审计工作，建立公司系统内部审计制度，建立健全了下属各单位的内审机构，构建内审网络，实施了对有关单位领导干部离任审计、财务收支审计和重点工程跟踪审计。
6.建立差别化绩效考核与薪酬体系。逐步建立分业经营的业绩考核与薪酬体系，完善激励约束机制。根据行业标准、市场水平及经营业绩设计薪酬与考核体系，采取有重点、差别化的薪酬绩效考核政策，以此激发内部职工积极性和吸纳外部有价值的员工的加入。加快实行职业经理人制度，按照市场原则选拔或聘任职业经理人。同时深化企业内部人员管理制度改革，逐步建立“内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的竞争激励机制。
（三）投融资转型路径选择
李克强总理在《2016年中央政府工作报告》中提到的“深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方政府融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模”，这为地方政府投融资平台融资渠道提供了新的方向。通过对新形势下公司外部宏观环境、内部投融资和资产财务状况的分析，确立投融资转型路径选择如下：
1.通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本，积极运用PPP模式重点支持市县乡镇一体化基础设施和市政公用项目的建设与运营。
2.积极筹划和设立政府引导型或项目融资型城建发展基金。广泛吸引民间资本，发起设立产业投资基金，投资方向不限于公共服务、生态环保、区域开发、先进制造业、战略性新兴产业等领域。
3.积极探索在国家政策新要求下的与专业金融机构的融资合作模式，可通过与社会资本合作、发展担保机构、村
镇银行及小额贷款公司等，为当地中小微企业开展融资服务。
4.不断培养和提升下属子公司的融资能力。通过公司内部的业务重组和资源整合，打造下属子公司核心业务板块的专业化运作，以及通过有效的母子公司管控模式，不断实现下属单位资产经营和自我融资能力的提升。对于满足融资条件的下属单位，积极思考通过企业债券、中期票据、项目收益债、资产证券化、融资租赁等融资工具进行融资。
5.强化融资风险控制。要制定科学的融资策略，要充分考虑融资成本、融资时机、融资方式、融资规模等一系列重要问题，将融资风险降到最低。逐步建立各项债务监控和预警机制。
三、转型发展风险和应对措施
（一）政策风险
平台公司转型是顺应国家关于投融资体制改革、地方政府性债务管理、国有企业改革等政策的需要，因此，转型发
展的方向必须要保持与国家及地方政策导向的一致性，及时根据政策的变化进行调整，明确可为与不可为，否则将面临政策风险而导致转型失败。
应对措施：对平台转型涉及的相关政策进行梳理，把握政策精髓，并随时跟踪政策动向，以便对公司发展方向做出及时调整；要争取政府政策上的支持，减少转型的阻力和压力。
（二）资产整合风险
平台公司转型过程中将会涉及到资产划转、置换、并购等，将面临资产整合的风险。对于市域范围内的国有资产资源整合，由于涉及利益部门多，协调关系复杂，整合难度大，即使划转/置换成功，往往只是形式上的整合，平台公司对下属划转企业并无实质管理权，多头管理显然不利于下属企业及平台公司的发展。对于并购重组的外部企业，重组后由于主客体在体制、文化等方面的不一致，可能导致并购企业员工丧失认同感，从而影响并购的效果。
应对措施：在市政府层面给予大力支持，打破部门间的利益格局，在更高的层面主导和推动城投的转型；根据下属企业的类型，设置不同的管控目标，对于短期内无法达到实质控制的，设置过渡期解决事企交叉重合、人员资产部分等问题；对于外购企业，要及时沟通和融合，形成共同的文化观和价值观。
（三）企业定位风险
平台公司要实现转型发展，必须要调整职能定位、拓展业务板块、转变运营模式、创新盈利模式。城投原先作为地方政府融资平台公司，其在当地基础设施建设和市政公用业务较为成熟，但是要进入新的市场领域或新的业务领域，新的企业形象和定位在较短时间内恐难以被社会公众认，甚至难以被当地政府及公司管理层认可。
应对措施：结合当地资源禀赋和发展机遇，充分利用特有的资源优势，布局业务板块，实现产业链横向/纵向拓展；企业定位及业务发展规划事先得到市政府及企业管理层的
认可。
（四）观念转变风险
平台公司从“融资导向”向“经营导向”转化，这是公司管理层及所有员工需要转变的观念，如果大多数员工在理念上不能适应转型的要求，那么转型效果不可避免会受到影响。短期内员工对于转型的重要性和必要性可能会有初步的认识，但真正梳理与企业战略转型向适应的全新理念，尚需一个过程。
应对措施：短期内通过宣传、教育、组织讨论，引导员工观念转型；长期来说，需要塑造全新的一种企业文化，以适应转型发展的需要。
（五）人力资源配置风险
平台公司转型后的业务板块、运营模式、管理方式等较转型前都有较大的差异，这就对人力资源的素质提出了更高的要求，如果没有良好的人员支撑，再好的战略也是空谈。现有员工人数较多且结构单一，绝大多数员工面临业务、技
术、观念等方面的挑战，无法适应新业务拓展的需要。同时如果涉及下属企业改制的，还将面临着员工安置风险。
应对措施：合理配置现有人员，做到“人尽其才”，并通过培训、学习等提高员工综合素质；通过市场化方式引进人才，适应新业务发展的需要；涉及企业改制的，需要妥善处理好员工安置问题。
(六)合规性风险
平台公司转型发展中涉及的资产重组、企业改制、资本运作等，要严格按照相关的法律法规执行，否则将面临法律风险。同时，城投作为国有企业，还要符合国有资产管理相关规定，在国有资本退出中，要防范由于程序、制度执行不到位导致的国有资产流失风险。
应对措施：熟悉相关法律法规，按照规范程序操作；与当地及上级政府保持沟通联系，既要争取政府及相关部门的支持，又要保持合法合规。
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