我国城市从社区管理向社区治理转变的社会背景13篇我国城市从社区管理向社区治理转变的社会背景 龙源期刊网http://www.qikan.com.cn 我国城市社区治理模式的变迁 作者：刘泉彬来源：《青年与社会》2019年下面是小编为大家整理的我国城市从社区管理向社区治理转变的社会背景13篇,供大家参考。
我国城市社区治理模式的变迁
作者：刘泉彬来源：《青年与社会》2019年第03期
摘要：我国从早前开始就一直推崇城市化，就目前为止也是硕果累累。然而陆续出现的社会性问题也让关注点聚焦到了城市社区治理上，而是否选择了合理的治理模式必定会牵涉到城市各方面的发展水平。文章对我国城市社区治理模式的变迁过程进行了详述，并简单介绍了探索治理模式过程中出现的部分理论观点。
关键词：城市社区治理;模式变迁;理论基础
社区治理的意思是，在社区所在的地方范围内，多方主体对象享有同等的权利加入对社区相关事项进行探讨处理，在一定程度上实现对社区内开展的各项活动的决策控制，在一方面符合了社区存在的需要，同时也树立出某种稳定的秩序。而城市社会治理则兴起于1990年左右，在经济体制发生转变的过程中，具有一定规模的小团体组织便被催生出，而这样的一种团体也使得团体内部的成员更愿意参与日常事物的管理之中。由此，如何开创合适的社区治理模式便成为了人们追寻的一大关键。
一、城市社区治理模式的变迁过程
我国城市社区治理模式的变迁必然是随着国家社会发展进程而开展的，简要来说是从行政型社区模式向自治型社区进行转变。以下将介绍转变过程中会经历的三种社区类型阶段，分别是行政型、混合型及自治型。
（一）行政型社区治理模式
这一类型的治理模式特点在于以政府作为主导，属于一种政府机构占据整个社区活动中的核心位置，由上而下参与社区事物的监督管理，然后在这个过程中，会由其他相关的团体组织来进行过程中的配合，同样参与社区内的治理活动。在政府主导的治理模式下，各成员之间的责任权利较为明确，有条理性有组织性地开展社区内各项事物工作，然后最终由政府进行统筹和最高层级的监管。然而这种模式存在着某些弊端，表现在整个治理过程中政府部门投入的监管资源需求较高，如此的支出负担，长此以往政府部门的压力日积月累，终有一天会超负荷，因此有必要对其进行适当的调整。
（二）混合型社区治理模式
混合型的模式指的是，在治理过程中，政府的主导位置发生了变更，成为了类似于催化剂的功能定位，而社区一方逐步向实现自治的方向发展。该模式的主要特点体现在，首先参与直
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接治理的对象得到了扩充，从政府主导向着多方社区团体、相关组织共同实现治理，也因此混合型模式也被称为合作型模式，整个过程中可以看到治理权实现了部分的迁移，其次便是自治概念的诞生，社区团体、社区内居民组织实现了自我管理，不过这尚且不是全然独立出来的团体组织，仍要注意到治理过程中有多方主体的共同参与，接着是资源的开放，前阶段受政府主导的影响，投入的资源完全受政府一方所垄断，而到了混合型模式下，资源的摄人便会更加开放包容，最后是出于国家经济体制的转型，随着利益的导向变化，社区内的居民对社区内各项事物投入了空前的关注度，也加深了居民与社区组织之间的联系。
（三）自治型社区治理模式
这种模式便是做到了完全以社区自我治理为中心组织对社区内各项事物的管理工作。在该模式下，社区居委会成为了治理活动的核心，而在治理过程中，社区居委会便会与社区内的其他团队组织一起加入其中，整个过程中可以说居民的治理权利相比前两个阶段达到了最高的程度。这一模式的特点具体体现在：首先，自治性的治理模式充分说明了“人民当家作主”的思想意识，居民们被赋予了一定的管理权利，能够有效地增长居民参与社区内活动的热情，与此同时也能促进良好责任观念和归属感的形成，另一方面对于政府来说，社区自治型模式极大程度地降低了政府的负担，资源也得到了更为科学合理的利用。从上述来看，该模式不仅对于社区内居民而言有益，同样也利于政府部门。不过治理过程中，政府部门还需承担起正确的引导作用，以追求共同的发展性目标来扶持发展。
二、城市社区治理模式探索的理论基础
在上述第一部分提到的三种类型之外，现实生活中出现过许多相近却稍有不同的模式。而这些模式又是如何被采取出来的，众多专家学者提出了几项其中重要的理论。
（一）治理理论
在这个理论中，着重的核心在于多元性。有学者就提倡社区治理的主体应在于多元性，而治理的过程应该是民主协商式开展的，另有学者认为社区治理的最理想状态在于实现网络治理，公共性、合作性是至关重要的，还有学者提出社区治理的本质应该是达成社区内居民的高度自治，而类似一级政府这样的机构则不应存在。这一理论在很大程度上能够充实我国当前治理的理论体系。
（二）多元主义理论
该理论所强调的是在治理过程中有多元主体对象的存在和参与，并在于治理权力的平均共有。某学者在利益的层面上出发，提出维持社区治理和谐的最有效条件在于社区环境内居民的共同参与、居民之间的互相沟通与信赖、并在此基础上建立积极情感纽带。还有说法指出，社
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区的存在是需要依靠多元对象共同组织起来的，在完成治理的过程中，秉持合法性是极为必要的。
（三）新公共管理理论
新公共管理理论对于指向服务型政府的建设和维持具有重大意义，这一理论明确指出探索新的城市社区治理模式过程中政府的功能定位变更甚为关键。有观点表示，中国政治环境特点决定了权力的归属性，因而在社区建设中政府职能应该作何调整应需要根据社区本身建设的程度状况。另有观点提到“再造”的概念，认为政府和社区的“再造”之间关系紧密，指向性和原则性应作为一定的标准提供引导。
参考文献
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我国城市社区治理的现状及问题分析
作者：***
来源：《中国经贸导刊》2014年第29期
摘要：我国城市社区治理经过多年发展，已经取得了显著成效，但仍然面临诸多问题。本文基于当前我国城市社区治理的发展现状，就存在的问题进行深入分析，并提出了相应的改善建议。
关键词：城市社区治理改革成效问题分析
社区治理是指政府、企业、第三部门、社区自治组织和居民通过共同参与和通力合作，解决社区建设发展过程中存在的诸多问题的过程。社区治理是城市社区建设与管理的一种新理念，能有效引导基层社区实现良好的自治局面，弥补政府和市场在社会管理中的失灵问题。十八届三中全会在公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：改进社会治理方式，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。城市社区治理是社会治理体系的重要内容，这为解决城市社区治理问题、实现良好城市社区治理局面指明了方向。
一、我国城市社区治理的现状
上世纪90年代以来，政府开始倡导实行社区治理理念而进行基层城市社会管理体制的创新，并出台了一系列政策，要求各级政府转变职能，进一步推进社区管理方式和管理手段的创新，将权力下放给社区，促进社会管理职能由微观管理向宏观管理、行政指令向具体指导、下派任务向积极扶持的转变，在探索发展社区治理格局方面成绩显著。具体而言，我国城市社区治理的现状可归纳为以下几方面：
一是建立了包括居委会、居民小组等完善的基层城市社区自治组织机构。据民政部数据显示，截至到2013年底，我国建立了94620个居委会和135.7万个居民小组，居委会成员达到48.4万人。基层城市自治组织机构为城市社区治理提供了良好的组织保障，为满足城市居民生活需求承担起了社会事务和公共服务方面的有效供给职能。
二是多元主体参与社区治理的局面初现。各类为社区服务的社会性组织发展迅速，据民政部数据显示，2013年底我国共有各类社区服务机构25.2万个，社区服务机构覆盖率36.9%，城镇便民和利民服务网点35.9万个，社区志愿服务组织12.8万个。这些参与社区治理的社会性组织能够有效弥补政府、企业和居委会在社区治理供给服务方面的不足。
三是在城市社区治理制度建设方面，除了《宪法》等国家大法外，还颁布了《城市居民委员会组织法》、《城市街道办事处组织条例》，以及民政部出台的一系列有关推进社区发展、建设和治理方面的行政法规，为城市社区治理提供了制度规范保障。
四是各地方积极进行城市社区治理实践，并形成了一些典型性的社区治理模式，积累了丰富的城市社区治理经验。比如沈阳模式、盐田模式、武汉模式、青岛模式、深圳模式等。
二、我国城市社区治理存在的问题
（一）居民对社区治理的参与度不高
良好的社区治理局面应是一个政府有效引导、社区组织广泛动员和居民热情参与的综合体。但我国现实情况是，社区治理无法调动居民参与的积极性，尚未形成多元主体参与的真正互动局面。居民对社区治理的参与度不高，主要体现为：一是参与治理的居民不具广泛性和代表性，当前社区居委会动员离退休老人、党员干部、社区工作者参与社区管理的行为并不具有广泛代表性，多数是一种政治动员性质的参与；二是居民参与社区治理的广度和深度不够，当前社区主体仍将社区管理事务当成街道、居委会等机构的行政事务，对社区经济建设、文娱活动、民主决策、民主监督等参与广度和深度不够。社区居民有效参与不足的结果是，一方面，影响了社区基层民主政治和治理理念的培育和发展；另一方面，会导致邻里关系的冷漠淡化。
（二）政府社区治理的行为失范
政府应在社区治理的过程中扮演引导者的角色，减少对城市社区治理微观层面的行政管控。但就当前的治理现状而言，政府社区治理的行为失范严重，表现为“越位”、“缺位”和“错位”行为明显。政府社区治理的“越位”是指政府有悖于社区自治和发挥服务型政府功能的角色定位，对社区建设和管理进行管控，将居委会等居民自治组织变为其下属机构，直接行政管理居委会的日常工作；政府社区治理的“缺位”是指政府并未履行好其应履行的治理引导职责，比如街道办事处、居委会正常经费得不到保障，建立业主委员会并未进行指导，基层自治所需要的资源缺乏而政府并未提供有效的供给等；政府社区治理的“缺位”是指政府引导社区治理过程中仍然习惯于行政管控和“大包大揽”，忽略其在宏观指导方面的作用。
（三）第三部门发展不成熟
纵观国外城市社区治理的历程和经验，第三部门在社区建设和管理过程中发挥了巨大的作用，能够有效弥补政府部门、企业、居民自治组织参与城市社区治理方面的不足。当前参与我国城市社区治理的第三部门组织较少，且不成熟，难以对城市社区内的治理资源进行有效整合。由于当前政府在城市社区治理过程中承担了过多的具体事务，该交给社会组织承担的职能仍然大包大揽，严重阻碍了第三部门的发展和志愿组织的培育。而且，政府对培育和发展志愿性、公益性、自治型等参与社区治理的第三部门组织的重视程度不够。
（四）社区治理手段滞后和治理水平不高
科学的社区治理手段和良好的社区治理水平是实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动局面的基础。当前我国城市社区治理的手段滞后及治理水平不高问题突出，具体表现为：一是社区管理工作者团队专业化水平不够，社区工作人员普遍存在年龄大、本地化、学历低、效率差等特点，对社区治理往往采取传统的行政方法，对于社区建设过程中出现的新问题、居民提出的多样化需求不能进行创新性思维；二是社区治理缺乏科学性的指导，由于没有专业的技术培训和理论学习，社区治理容易出现盲目性和非理性的问题，对于治理理念的理解不够；三是社区治理所依托的法律法规等制度不健全，不能为创新社区治理手段和提升社区治理水平提供必要的保障，宏观层面国家大法和微观层面的《城市居民委员会组织法》只是一个框架性和抽象性的法律规定，对于具体问题没有明确规定和指导，导致解决某些社区治理问题出现无法可依的局面，影响社区治理手段的创新和治理水平的提高。
三、相关对策建议
综上所述，本文就当前我国城市社区治理的发展现状和存在问题进行分析，可看到，当前我国城市社区治理取得了显著成绩，但同时也存在居民参与度不高、政府社区治理行为失范、第三部门发展不成熟、社区治理手段和水平不高等问题。针对这些问题，提出如下建议，以期为更好促进我国城市社区治理改革的发展提供有益政策参考。
第一，要培养居民参与社区治理的意识，提高其参与的积极性。
第二，要规范政府社区治理行为，对其“越位”、“缺位”、“错位”问题逐步解决。合理对政府职能进行定位，政府要充分发挥其在社区治理过程中的引导作用，在宏观层面进行政策指导、制度保障和社会秩序保证，退出其在微观事务方面“大包大揽”的行政管控角色，将本由社会承担的职能交还给社会，真正实现多元主体参与社区治理的局面。
第三，培育和发展第三部门。要认识到志愿性、公益性和自治型社会组织参与社区治理的重要性，逐步放开对成立第三部门社会组织的注册管理。依托政府部门、企业和社区，成立一系列服务于社区建设和社区管理的自治型组织，扩大社区自治组织的影响力，使其在动员居民参与方面的作用得到最大程度的发挥。
第四，要创新社区治理手段和提升社区治理水平。比如倡导多元主体参与治理、社区共治、协同治理等理念，对社区工作人员进行专业和理论水平的培训，健全各项保障社区建设和管理的法律法规制度等，通过多方法多渠道来创新城市社区治理手段和提升其治理水平。
参考文献：
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〔本文系辽宁省社科基金重点项目“辽宁省基层公立医院改革研究”（项目编号：L12AGL003）阶段性成果；东北财经大学2014年校级科研基地项目“‘新农保’制度信任机制构建研究”（项目编号：DUFE2014J27）阶段性成果〕
（李枭，1986年生，辽宁沈阳人，东北财经大学行政管理专业博士研究生。研究方向：公共行政和社会治理）
李梅;李增元【摘要】统筹城乡社区发展已经成为当前构建和谐社区的时代命题,城乡社区建设的背景既有相似之处,又有不同之处.当前城市社区建设背景研究突出了单位制变迁论、体制改革论、社会治理空间论、社会资本论、政权合法论、社会与政府双重驱动和社会结构分化论的解析框架;农村社区建设背景研究重点强调市民社会论、发展需求论和乡村社会变迁论理论视角.城乡社区建设面临经济体制改革、管理体制改革、社会变迁的共同宏观大背景;面临城乡经济发展水平不同、管理模式差异、社会发展程度不同步的迥异微观社会环境.【期刊名称】《天津行政学院学报》【年(卷),期】2010(012)006【总页数】5页(P69-73)【关键词】城市社区建设;农村社区建设;背景研究综述【作者】李梅;李增元【作者单位】华中师范大学,湖北,武汉,430079;华中师范大学,湖北,武汉,430079【正文语种】中文【中图分类】D669社区一词进入学科领域,源于德国社会学家藤尼斯,它不仅表征着一种空间的地域特征更主要的是强调了它是一种由共享的价值利益和共同的道德承诺结合在一起的社会共同体或社群。社区建设是我国现代化建设的必然选择,是构建和谐社会的基础。
但是我国城乡社区建设面临着共同宏观背景和不同微观背景,探析二者之间的异同,对于科学合理地制定政策至关重要。本文在对我国城市和农村社区建设的背景进行梳理的基础上,指出城乡社区建设面临背景的相同点和不同点,从而为社区建设政策的制定提供依据,为统筹城乡发展注入活力。我国城市社区建设是在社区服务发展的基础上开展的,社区建设这一概念由民政部于1991年5月首次提出,自此,城市社区建设全面展开,城市社区建设面临的背景涵盖很多内容,有单位制的变迁,体制改革的推动,社会治理空间的变化,政权合法性的要求,等等。社会转型使单位体制趋于瓦解。单一传统公有制经济已经转变成了以公有制为主体的多种所有制经济,从而瓦解了单位体制赖以运行的经济基础;计划经济体制向市场经济体制过渡,从而瓦解了单位体制赖以运行的体制基础;城乡二元格局已经打破,从而动摇了单位体制在城市社会整合中的主体地位;战时供给制和组织军事化的历史传统正在消失,从而瓦解了单位体制赖于运行的历史文化基础;单位自身的角色功能明显变化,从而瓦解了单位体制赖以运行的主要载体。一是表现为单位利益独立化。二是表现为单位功能的专业化。单位体制衰落后,社会转型要求社区组织成为社会整合的主要载体[1]。改革的冲击和单位制固有的弊端,使得计划经济体制下传统的单位制逐渐解构。同时,随着社会成员需求的多样化,原先以街道和居委会为主体的城市基层行政管理体制已不能适应社会发展的需求。社会经济的发展客观需要产生一种新的社会组织形式和管理体制,一种条块结合,以块为主的社会基层网络组织体制,这种组织体制就是社区[2]。城市管理体制改革是经济体制改革和政治体制改革双重作用的结果,而社区管理体制改革则是城市管理体制改革的重心所在。新形势下,在经济体制改革中出现的国有企业剥离出的社会职能、分流出的下岗失业人员、产生新的经济模式、日益增加的城市流动人口,统统进入城市社区这个最基础的载体;在政治体制改革中政府机构
的改革、政府管理人员的精简和分流、政府部分权力和职责的下移、党政分开和政企分开引发的管理方式的改变;社会保险制度的改革、住房制度的改革和住房管理的市场化取向、医疗制度的改革、人口流动及户籍管理的改革、城市社会人口的老龄化问题等,也都汇集到城市社区这个载体之中;社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破,大量“单位人”转为“社会人”,同时大量农村人口涌入城市,社会流动人口增加,加上教育、管理工作存在一些薄弱环节,致使城市社会人口的管理相对滞后,迫切需要建立一种新的社区式管理模式[3]。我国经济社会的快速转型深刻影响并不断重构着大城市社会空间,在此过程中,居住空间分异、城市空间剥夺、弱势群体边缘化、郊区社会空间“破碎化”、“城中村”等构成大城市社会空间的典型问题特征。在城市基层社会中,从单位制的隐退,到社区制的兴起,本质上是国家与社会关系的再调整与治理结构的转变。这种变化体现在空间关系上,从直接统治向“有距离的治理”转变;在运作机制上,从组织扩散与组织覆盖向“交织—渗透”模式转变;在治理资源上,由资源掌控向资源动员转变[4]。社区社会资本包括和谐的关系网络、有效的制度规范、普遍的信任互惠以及合作性的社会组织。对于如社区这种共同体而言,社会资本的主要作用是维持共同体的稳定和行动的相对一致性,增强共同体的认同感,从而提高共同体内部个人或制度的行动效率[5]。帕特南是较早研究社会资本对组织和社区影响的学者,在他看来,作为一个组织或地区特征的社会资本,能够通过协调人们的行动来提高社会效率,并能够提高投资于物质资本和人力资本的收益。城市社会的和谐建设与发展必然要依托这些社会资本。政治的核心是国家政权问题,即政权的合法性问题。权力合法性即权力的正当性,指民众对于政治治理的内心认同。权力的合法性乃是权力得以正常行使的前提,权力的合法性一定是在权力应用之前就必须确定的。而且在实施的过程中也要不断加强合法性的建设。社区建设的重心不在“建设(基层)社会”,而在“建设(基层)政权”,
从合法性的分析维度来看(如意识形态的作用,社会治理的绩效等),当前的城市基层政权已潜在着合法性危机[6]。我国城市社区建设是典型的社会发展和政府政策的双重驱动的结果。改革开放以来,随着计划经济体制向市场经济体制转型,原有的适应计划经济体制的社会基本构架逐步走向解体,特别是“单位”功能的分解及其控制社会能力的弱化,致使政府必须重新构建新的社会管理模式,这种客观的社会变迁使替代“单位”组织的原有功能的城市社区发展尤为迫切,政府对城市社区建设倾注的热情当然远远超过相对没有社会变迁压力的农村社区建设,这实际上是政府城市管理强烈的内在需求[7]。社区制是在转型时期社会结构呈现分化和重组的背景下应运而生的。作为调整和改善社会结构的重要一环,社区制从管理理念上来说,强调以人为本,变管理控制为服务照顾;从管理形式上来说,强调以居民自治为主,变行政控制为居民参与;从管理目标来说,强调多元合作,加强政府与社区的互动,达至善治。总的来说,在“社区制”管理体制下,通过积极的社区建设,有利于社区价值的培育和社区精神的塑造。换句话说,通过社区组织建设、社区文化和社区教育等途径培育以社会契约为原则的社区价值,塑造平等、互惠、参与、合作的社区精神,从而增强社区的凝聚力和居民的归属感,缓和社会结构的分离倾向[8]。顾俊认为,通过人员的单位所有制和单位的行政归属制,政府几乎将社会生活,特别是城市生活的一切方面都纳入单位单一行政体制之下。所剩无几的遗留空间则归之于街道这一地区性行政机构的控管之下。由此形成了高度单一的社会联系方式和社会联系纽带,说得更精确一点是高度单纯的行政联系。强有力的行政联系极为有效地将整个国家组织了起来,其严密程度没有给其他联系方式和整合机制留下什么存在空间,更没有多少发挥作用的余地,后者自然萎缩到了没有意义的程度。过度组织化的城市生活空间开始出现空白,与此同时,由政府全力推进的城市社区建设也开始兴起。刚刚从单位中退出的行政体制,转而借助街道架构向区域范围中的基层生活转
移和蔓延。这样一种行政体制建设与其说是城市社区的一种发展方式,毋宁说构成了未来真正意义上的社区之发展的结构背景,一种更加过度组织化的背景。2006年国家民政部在215个县开始进行农村社区建设实验。但到目前为止,国家层面的农村社区建设政策体系还没有形成,还有待于各地的创新和探索[8]。农村社区建设旨在构建新型的农村社会生活共同体,实现农村社区及整个社会的融合,也是我国农村基层组织与管理方式的重大变革和制度创新,是新时期、新阶段我国农村一项重大的社会建设工程,具有十分重要的现实意义和深远的历史意义[9]。现代因素的社区作为孵化器承载培育市民精神。农村城镇化进程中自然村落的衰败与现代社区的崛起以及新农村建设中国家加大对农村基础设施与居住环境的投入是新农村社区建设的两个主题背景。农村社区建设和自治的必要性在于:市场经济条件下现代社会的发育成熟给社区实践培育了良好土壤。农村城镇化进程中的农民流动可以形成一个类似美国的“中国式移民社会”,这是农村社区形成和自治的基本条件。农村自然村落的解体给农村社区发展开辟了广阔空间。村民自治面临的困境使之向更高层次的农村社区自治转型成为一种趋势。现代农村社区具有较强的聚集组合功能,可以吸纳大量的社会资源和培育各种社会组织,在加强合作和改善服务中推进农业生产的现代化[10]。第一,来自“弱者”的需求。随着经济的快速发展和市场经济体制的不断完善,大量农村剩余劳动力进入城镇和企业务工,长期居住在农村的一些年老、体弱、多病农民的生活难以得到子女的悉心照顾,在对这一些弱势群体的管理上出现了真空。广大老百姓盼望在农村建立一个等同于城市社区的社会公共组织,以便更好地关心并及时解决他们生活中出现的困难,把这一弱势群体纳入管理范畴,以解除其生活及家庭成员工作的后顾之忧。第二,便利服务的需求。城镇建设的快速发展,集镇建成范围不断扩大,传统的零星小村落和“兵营式”农房大量拆迁,迫切要求通过政府的统一规划,尽快改变居住环境
几千年来单一分散、各自为政、生活设施不配套的落后状况。农村现代社区的建设,为广大农民实现集中居住、享受高质量的城市生活提供了条件。但在农村现实生活中,农民感到办事不方便。如何使这种不方便变为方便?这就必须在政府和老百姓之间建立一座彼此沟通、办事高效、服务优良的联系桥梁——社区,帮助社区居民办理以前需要亲自处理的事项,化解其日常生活中遇到的困难[11]。第三,城乡统筹发展的需求。农村公共产品供给总量不足,城乡公共产品分配不均显得更加突出。党的十六届六中全会要求“着力解决县乡财政困难,增强基层政府提供公共服务的能力。逐步增加国家财政投资规模,不断增强公共产品和公共服务供给能力”。党的十七大进一步提出统筹城乡发展,加强农村基础设施建设。基本形成城乡协调互动发展机制,建立“以城带乡”长效机制。围绕推进基本公共服务均等化,完善公共财政体系。加快推进以改善民生为重点的社会建设,扩大公共服务,促进社会公平正义[12]。第一,社会化小农。20世纪以来,中国乡村社会发生了重大变化。其变化的基本内容是适应现代化取向,国家愈来愈深地进入乡村社会,并按照国家意志改造着与现代取向不相吻合的传统乡村社会。20世纪50年代,重要内容之一就是对乡村的改造,并按国家意志构造农村人民公社体制。20世纪80年代,实行家庭承包经营。乡村社会与外部、与他人有着十分紧密的联系和依存度。笔者将其称之为“社会化的小生产”。这种社会化的小生产将会长期存在,并成为现阶段乡村社会的基本特性。同时,乡村社会仍然长期处在迅速的变动之中。这就是村民自治制度运行必须面对的社会基础[13]。第二,宗族利益表达机制。改革开放之后,农村各社区集团利益日趋分化,农村基层政权与农村社区民众的利益也出现分化,导致农村基层政权本身并不能完全代表农村社区和农民的利益,进入20世纪90年代,基层干部与农民的矛盾则已经带有较多的利益冲突成分。而现实生活中农村社区本身又没有形成对政权不良行为的制约力量,
当基层政权和社区农民发生矛盾冲突时,往往很难得到公正的解决。宗族作为代表和维护农民利益的群体组织正是在这种背景下发挥其自治功能的[14]。第三,社会分层的村庄。我国农村目前的制度是改革或渐进式的制度变革,这种制度变化一般来说会造就出新的“中产阶级”和少量的上层,但却不会根本动摇上层和底层,以后的上层将很快适应这种变革并适时将手中的象征性资本通过社会网络加以转化,从而成为新的上层。选用两个指标来测量或区分农村制度结构的变化,一是民营经济的活跃程度;二是集体经济的发达程度。根据这两项指标,将我国农村社区分为四种类型:即普通型村庄、集体经济发达的村庄、民营经济发达的村庄与混和型村庄[15]。我国的农村居民分为四大阶层:上层(精英阶层)、中上层(代理人阶层)、中层(普通村民)以及下层(弱势群体)。这意味着我们要更加注意研究如何促成更为开放的社会流动路径与机制,预防目前农村社会分层出现过度不平等累积。这个问题带来的影响将是多层面、多方位的[15]。开展农村社区建设是构建社会主义和谐社会的重要措施,是推进社会主义新农村建设的有效途径,是完善村民自治,扩大基层民主的有效载体,是提高广大农民生活质量和文明程度的内在需求,是优化农村社区管理的客观需要,是构建农村公共服务体系的内在要求[16](pp.9-11)。城市社区建设和农村社区建设面临着共同的宏观背景和不同的微观背景,主要体现在均面临经济体制转轨的需要、管理体制改革的需要、社会变迁的需要,但是城乡经济发展水平不同、城乡管理模式不同、城乡社会发展程度不同。我国城乡社区建设都处于社会发展转型期,因此也面临着相同的背景。一是经济体制转轨的需要。市场经济的发展,在城市使得计划经济体制下传统的单位制逐渐解构,以前单位提供的服务剥离出来,社会的需求和政府的管理模式(小政府—大社会)使得城市社区建设的发展迫在眉睫,市场经济同样带动着农村产业化的发展,促进了农民的流动,扩大了农村的需求,城市和农村在经济发展过程中面临着很多问题,同时,城乡差距在不断扩大,而社区建设是城乡一体化发展的有效措施,为城乡经济发展提
供人力资源和基础设施,而且,社区共同体精神的建设利于城乡社会凝聚力的提高,同样为经济建设提供“软实力”。二是管理体制改革的需要。一方面,随着市场经济的发展,公民的民主参与意识,权利维护意识增强;另一方面,城市社区和农村社会管理体制又存在着缺陷。当利益的表达机制不够完善的时候,社会的稳定就存在着隐患。而社区建设可以重塑政权的合法性,促进社会的和谐发展。三是社会变迁的需要。社会转型时期,我国的城市和农村社会都发生了深刻的变化,社会结构呈现分化和重组,居民和农民的社会意识和生活方式多元化;公民文化逐渐形成;和谐社会的建设正在进行。与我国城市社区建设相比,农村社区建设面临着更为严峻的形势,主要表现在以下几点。一是城乡经济发展水平不同。城乡差距在不断扩大,尤其是经济水平,城市市场化水平较高,农村的发展相对滞后,产业化、专业化水平不高。二是城乡管理模式不同。城市社区发展与农村社区发展相比,起步较早,其组织体制,管理模式的发展相对完善,居民的政治参与积极性高,而农村社区干部和农民对于社区建设的理解有待加深。三是城乡社会发展程度不同。首先,城乡人口聚散程度不同,城市人口经济活动集中,人才充溢,教育文化水平较高,而农村人口居住相对分散,青壮年大多外出务工。其次,城乡组织化程度不同,城市家庭规模职能缩小,人际交流感情发生变化,社区管理组织完善,社会团体较多,而农村管理组织结构简单,社会团体极少,第三部门不够发达,但是小农社会化增强。四是城乡差距在扩大,城乡社区所需公共服务的需求不同,出现非均等化,城市社区建设的重点在于提供良好的发展环境,需求多样化,服务多样化,而农村社区侧重于生存环境的建设,基础设施陈旧,资金短缺。从总体上看,我国农村社区服务设施配置并不完善,除社区组织(村委员会、村党组织等)办公用房等社会管理设施相对健全外,生活服务设施和社会福利设施的配置率均较低。城市社区在服务设施的配置上要远远好于农村社区,城乡社区公共服务设施的配置并不均等[17]。五是思想文化方面,城市居民思想相对开放,而农村村民受传统文化的影响较大(如宗
族势力等)。城乡“二元结构”表现突出的是思想与观念的差异,农耕文化与现代文明之间的差异是农村居民不能真正融入城市生活、生产方式的主要障碍,城乡一体化必然要求构筑城乡一体的教育体系,从文化层面上实现城乡融合。从理论层面来看,目前,对于城乡社区建设背景进行系统和比较研究的尚少,仅侧重于城市社区建设中的单位制到街居制的转变和人民公社以来农村的社会变迁。学者更多关注于社区建设的内容研究,而忽视了社区民主治理体制和共同体认同的建设。事实上,农村社区建设旨在构建有凝聚力的、体现多元社会主体平等性的社会生活共同体,主要是在精神文化层面打造社区认同,形成参与式民主治理模式。从实践层面来看,事实上,早在十六大和十六届四中、五中全会中,党中央就已经提出了全面落实科学发展观,统筹城乡发展。2007年,党的十七大指出深入贯彻落实科学发展观,提出全面建设小康社会的目标:城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局基本形成,社会主义新农村建设取得重大进展。十七届三中全会也指出我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。从当前农村社区建设实践来看,社区建设的重心在于搞好公共服务,提升农民生活水平,统筹城乡公共服务一体化发展,同时也力图通过公共服务实现对乡村社会的整合。同时,推进社区文化建设,从而提升社区的凝聚力与认同感。总之,社区和谐是社会和谐的基础,加强社会管理的重心在社区,改善民生的依托在社区,维护稳定的根基也在社区。把握城乡社区建设的三大共同宏观背景和五大迥异微观背景,对于中期社区建设政策的反馈与评估,对于后一阶段社区建设政策的制定,以及城乡之间社区建设经验的相互借鉴至关重要。在新的历史时期,对于社区建设尤其是农村社区建设,应加强社区凝聚力建设和民主式参与模式建设,以不断增强国家治理的乡村社会基础,从而有效地统筹城乡社会发展,促进社会和谐。
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夏建中
【内容提要】经过改革开放30年的发展，我国城市的社区制已完全取代了街居制，并且形成了社区内多种组织并存的局面，这些组织开始初步形成了合作共治的机制。但是，也仍然存在一些需要克服的不足，即社区治理主体缺少多元性、管理手段仍多采用强制性的行政手段、社区NGO缺乏、社区成员参与社区活动和行使民主权利的渠道和平台不多等。今后的发展应更多地体现其居民自治组织的特点，进一步淡化其行政色彩。【关键词】社区/街居制/社区制/城市基层社会管理
经过30年的改革开放，我国城市基层社会管理模式发生了巨大的变化，从适合计划经济体制的“单位制”为主、“街居制”为辅的模式转变为适合市场经济体制的社区制模式。新的模式标志着与发达国家基层社会管理模式接轨的开始，也必将对我国城市基层社会的管理和发展产生长远的影响。因此，值得我们对其原因、转型轨迹、特点以及不足进行认真的总结和研究，以利于社区制未来的健康发展。一、街居制向社区制转型的主要社会原因我国的街居制是辅助“单位制”建立的，其设想是单位制管理有工作单位的职工，街居制管理没有工作的居民。1954年，全国人大一届四次会议通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居委会组织条例》，从此形成了由街道办事处和居委会构成的“行政性”很强的街居体制。
20世纪80年代中期开始，我国经济体制改革的重点从农村移向城市，虽然街道并未成为改革的目标，但是，社会转型过程中所引发的经济和社会变迁以及由此出现的问题，促使街道办事处和居委会的职能开始产生重要变化。随着1987年社区服务的提出、2000年社区建设的正式展开和推进，社区制开始全面替代传统的街居制，社区这一舶来品已经成为妇孺皆知、耳熟能详的术语，社区制也成为我国城市基层社会的管理体制。那么，社区制是在什么样的历史背景下形成的呢？第一，快速的城市化。改革开放前，我国的城市化一直远远落后于世界城市化的发展，1949年，我国的城市化率为7.3%，而当时世界城市化率为22.8%；到1978年，我国的城市化水平也只达到12.1%（据UNDP数据，1980年，世界城市化率为39.1%）。①改革开放后，城市化呈现逐步快速发展的状态，1990年达到26.4%，2000年则上升到36.2%[1]。与此相对应的，城市数量也不断增长，1949年，我国的城市数量为132个，1978年为193个，到2001年底，城市数量达到662个[2]。城市化的迅猛发展，自然对城市社会的管理提出了新的课题。第二，单位制的解体。改革开放后，单位制受到了巨大挑战。有的是就业者主动离开单位，有的是单位不景气、破产或者机构改革，就业者被动离开。总而言之，整个单位制度正处于不断解体和衰落的过程中。单位解体后，原来的就业者脱离单位，变成无单位束缚或者管理的人。这就是目前人们讲的较多的“单位人”变成为“社会人”的现象。从国家原本主要依靠“单位制”进行控制社会的角度来看，这显然出现了社会控制的真空。另外，随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分也要由城市社会的管理机构来承接。建立一个独立于企业和事业单位之外的社会保障体系和社会服务网络，也需要城市社区发挥作用。第三，城市流动人口的急剧膨胀。20世纪80年代中期以来，流动人口规模急剧膨胀，给城市管理、社会治安带来极大压力。例如，根据北京市第五次人口普查办公室2000年9月8日公布的数据，北京居住人口为12845720人，其中，
北京市户籍人口11003357人，居住半年以上的外来人口1842363人，约占总人口的14.3%；再据2001年9月7日有关部门宣布，根据发放暂住证的数字，北京外来人口是237万，达到17.7%左右。这个比例不算低。大批农民进城务工改变了城市人口的结构，增加了城市管理的任务和难度，造成了困扰政府和市民的诸多城市问题。城市规模的扩张、人口的激增、农民工的流入打破了城市原有的社会系统及其与自然环境之间的既定平衡，也向以行政隶属关系和行政命令建立起来的传统城市管理体制提出了严峻挑战，暴露出传统管理体制在应对新情况、新问题时的捉襟见肘、无能为力，要求对其进行变革和创新。第四，住房制度的改革。20世纪90年代初，政府开始探索城镇住房制度的改革，1994年国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，主要精神就是住房商品化。如据2000年北京市统计局对千户居民的抽样调查，北京已有近50%的居民购买了房屋（包括商品房和单位对其职工的内销房）。这样，许多已经购买房屋的户主要求成立业主委员会，维护自己居住小区的环境、服务和管理的权利，这些户主包括外来人口和外籍人士。业主委员会自认为是小区居民的真正代表，除了与物业服务公司有直接的矛盾外，也给社区管理带来了新的挑战。第五，城市基层社会传统的管理组织老化。其管理方式、观念和年龄都不能适应新的社会情况。街道办事处特别是居委会的成员，普遍年龄大、文化程度低、退休人员或家庭妇女多。如根据1996年对全国12个城市300多个居委会主任的调查结果，50岁以上的占68.5%，其中60岁以上的占37.0%；而35岁以下的仅占3.6%。初中文化程度以下的占66%，大专以上的占8.3%。而同时调查的1500位成年居民中，大专以上文化的占18.4%，初中以下文化的占44.9%。领导者比他们所领导的居民的文化程度还低。由于以上诸种原因，重建适应新的社会状况的城市社会管理和控制模式，进行城市基层社会管理制度的创新，已经是刻不容缓的工作。二、社区制转型的历史脉络
1987年，民政部首先倡导在城市开展以民政对象为服务主体的社区服务，社区概念第一次进入中国政府管理进程。随着社区服务的普及与深入，社区服务对象也逐渐由民政对象扩展到全体社区居民，社区服务所涉及的项目也越来越广泛。于是，民政部从我国国情出发，借鉴国外先进经验，于1991年提出了社区建设的概念。1991年5月，时任民政部部长的崔乃夫明确指出，城市基层组织建设应该着重抓好社区建设。他提出开展社区建设主要基于如下考虑：社区服务已经不能容纳社区出现的新情况、新问题，需要在此基础上提升出一个包容量更大、更全面的概念来促进社区服务和整个社区全方位的发展；社区的事情不能光靠政府，还要充分发挥社区居民的力量，两条腿走路；社区建设是健全、完善和发挥城市基层政权组织职能的具体举措；在企业转换经营机制和政府转变职能的前提下建立。“小政府、大社会”的国家模式是我国政治体制改革的方向，社区建设就是建立这一模式的基础工程。1996年3月，江泽民总书记在参加八届人大四次会议上海团的讨论时指出，“要大力加强城市社区建设，充分发挥街道办事处和居委会的作用”。江泽民的发言对社区建设提出了新的更高的要求。在此讲话精神的鼓舞下，上海市委、市政府积极探索新形势下的城市管理体制，摸索出一条“两级政府、三级管理”的新体制。1999年，民政部制定了《全国社区建设试验区工作实施方案》，提出要改革城市基层管理体制，培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进社区建设的意见〉的通知》，通知指出：大力推进社区建设，是新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。这一文件具有划时代的重大意义，标志着此前多年的试验探索阶段宣告结束，即将在全国进行正式和全面地推广。应当讲，社区建设是被作为加强基层政权建设、
改革城市基层管理体制的重要思路和重大举措提出来的。社区建设的核心已经不是社区服务，而是管理体制的创新。如果说，社区服务业是在政府倡导下，“街以道为中心，以居委会为依托”，主要由社区福利服务业、便民利民服务业组成，“具有福利性、群众性、服务性、区域性四大特点”，那么，社区建设要达到的目标，无论是从深度还是广度上都要远远超过单纯的社区服务。除了社区服务以外，社区建设的主要目标还包括：“构建新的社区组织体系”、“建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制”和“建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区”。这其中，构建新的社区组织体系、改革城市基层管理体制并建立新的社区管理体制，可能是最重要的核心目标。因此，城市社区建设可以被认为是改革开放后，我国城市基层社会管理组织变革的第二个阶段，它必将对我国城市社会特别是基层社会产生深远的影响。在中央的指示下，各地迅速掀起了社区建设的热潮，社区建设在全国蓬勃开展，步入了整体推进、全面拓展的新的发展阶段。2002年，在十六大会议上，江泽民在报告中明确提出，健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善城市居民自治，建立管理有序、文明祥和的新型社区。十六届四中全会上，新一届党中央明确提出了“构建和谐社会”的思想。2005年2月19日，胡锦涛总书记在中央举办的省部级主要领导干部“提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班”上指出，“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。在全国建设和谐社会的热潮中，和谐社区建设自然成为题中应有之义，因为，社区是社会的基本单元，社区和谐是社会和谐的基础。为此，民政部部长李学举号召要在全国大力推进和谐社区的建设，他特别提到：“我们所要建设的和谐社区，应当是居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、
文明祥和的社区。”以此对和谐社区的概念作出了明确的界定。因此，和谐社区建设已经成为十六届四中全会至今的社区建设的主线。三、社区制的特点及其与街居制的比较（一）社区制的特点社区建设自2000年开始，首先是在居委会的层次上进行，因为根据23号文件的精神，社区建设中的“城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居委会辖区”但是，。后来实际的发展情况已经超出了居委会的辖区，而扩大到街道办事处的辖区。也就是说，无论是作为居民自治组织的社区居委会，还是作为一级准政府的街道办事处都建立了新的社区管理体制。目前，我国的社区治理体制基本上呈如下的结构特征：1.街道办事处。街道建立了新的组织“城区管理委员会”。委员会由街道办事处、政府各职能部门、区域内各单位、居委会代表和居民代表组成，主任是街道党委书记或街道办事处主任。主要职能是，根据区政府的要求，研究制定辖区管理工作的目标、任务和发展规划，协调解决管理中的问题，对管理的重大事项提出建议或意见；管理委员会议定的事项由街道办事处组织有关单位落实。改革后，街道办事处在社区的管理体制和组织构架方面呈现以下一些特点：第一，街道办事处的组织构架。街道办事处作为市辖区、不设区的市人民政府的派出机构，其结构设置大致可以分为三个序列：一是党的系统，即街道党委（或工委）。一般设书记、副书记，下设组织科、宣传科（精神文明办公室）、纪律检查委员会、党委办公室、团委、妇联、工会、武装部、老干部办公室等工作部门。二是政府系统，即街道办事处及其所属机构，负责街道的行政工作。设主任、副主任，一般下设行政办公室、民政科、居民科、城建科、司法科、综合治理办公室、社区服务办公室、文教科、计划生育科、劳动科（劳动力管理）、统计科、财政科等。有些地方设市场中心（原市场科）和城管大队（原市容所），有的地方没有财政和司法科。
第二，党委是街道一切工作的领导核心。街道党委或工委是街道的领导机构，街道重大事情的决策权在街道党委。过去，街道党委是由各居委会党支部和直属党支部选出代表，在街道党代会上选举产生的。街道辖区内的“条”上机构和企事业单位的党组织与街道党委没有关系，而且街道党委的选举方式与街道办事处作为一级派出机构的委任方式也不相称。1989年以后，各大城市的街道党委陆续改组成党的工作委员会，定为区委的派出机构，不再由街道党员代表大会选举产生，派出所所长等机构的负责人也被任命为党工委的成员。相对于街道党委，街道党工委的成立强化了整个社区权力结构的行政中枢。作为区委的派出机构，街道党工委代表区委承担相应的工作职责，对地区性、社会性、群众性、公益性的工作负有全面责任，对辖区内区属企事业单位党组织实行指导协调；与辖区市属以上单位党组织是组织协调关系；与辖区内其他经济和社会组织的党组织是组织领导关系。街道党委（工委）书记是“一把手”，主持召开会议。办事处的主要领导一般都参加党委会或党委扩大会。从参加会议的人员构成情况看，这两个会议实际上是街道党政联席会议，街道的一切重大事项基本上是要提交这两个会议讨论决定。而街道办事处及其所属机构，都是在党委（工委）领导下工作。第三，街道办事处是社（辖）区内最高权力机构。如前所述，在街道办事处辖区内，一般都有政府职能部门的派出机构，如派出所、工商所、税务所等。人们通常将它们与街道办事处的关系称为“条”与“块”的关系。长期以来，两者的关系是“以条为主，块做配合”，即街道办事处往往是配合或围绕“条”上的任务进行工作。“两级政府，三级管理”改革的核心是“强化区、街管理功能”，实际上就是增加街道办事处的权力，特别是在对辖区内的政府各部门派出机构方面的权力，我们可以看到两者权力消长的变化以及这种变化所包含的深刻含义，即从“以条为主，块做配合”到“条块结合”；最后到目前形成的“条专块统，以块为主”的权力格局。街道办事处成为有实权的一级政府组织或“准政府组织”，它有权“组织、协调辖区内的公安、工商、税务等机构”，“有权对区人民政府有关部门派出机构主要行政负责人的任免、调动、考核和奖惩，提出意见和建议”。
除此之外，为了“商讨、协调社区建设和社区服务事项”，也有权召开辖区内其他政府或企业单位“参加的社区联席会议”。2.社区居民委员会。承担的工作主要有八类，即社会治安、人民调解、青少年教育、计划生育、妇女工作、老龄工作、社会福利和公共卫生。贯彻23号文件的精神，全国各城市都先后进行了大规模的居委会改制工作，对所有的居委会进行了调整。调整后的社区居委会呈现出以下几方面的新特点：第一，居民的概念有了新的内涵。过去我们讲社区的居民，指的是居住在本社区中的自然居民或者是个体居民。但是，现在讲的居民包括两种居民，既包括自然居民，也包括法人居民或者单位居民，即所有在社区辖区范围内的单位，都是社区管理的对象，都应当与自然居民一样，参加社区组织的活动和受社区组织的管理。第二，社区管理组织的结构方面有了新的变化。这一层次的组织在各地略有所不同，但是，绝大多数的城市社区都包括社区居委会、社区居民代表大会、社区协商议事会议和社区党委四部分组成。(1)社区居委会。相当于过去的居委会，是社区的常设机构和日常办事机构。其成员为7～15人不等，大致包括自然居民委员、法人居民委员、在职和离退休居民委员几个方面的居民。(2)社区居民代表大会。由社区内的居民代表所组成，是社区的最高权力机构。代表人数为100人左右，主要包括自然居民代表、法人居民代表、外来人口居民代表以及在职和离退休居民代表。(3)社区协商议事会议。由社区居民会议推荐产生，成员由社区党组织或社区居委会负责协调驻区单位、社区民间组织、业主委员会、物业服务企业等各方代表以及居民个人所组成，定期召开会议，对社区内共同关注的大事进行协商、研究，通过议事协商方式，共同解决社区建设中遇到的问题，实现共驻共建、资源共享，共同推动社区建设事业的健康有序发展。根据全国城市社区的规模不一，成员为5～18人。(4)社区党委。过去居委会的党组织多是党支部，改革后，根据中央有关文件的精神，党员的管理应当由单位和所在社区共同负责，所有离退休党员和外来人口中的党员，其组织关系都应当转入所居住的社
区居委会。因此，目前不少社区都建立了党委或者党总支，党委书记一般由街道办事处党工委任命。第三，社区居委会成员的结构发生很大变化。(1)年龄结构：年龄结构大幅降低。根据2002年对北京市某街道的调查，该街道现有社区居委会委员一共47人；其中，年龄最大的66岁，最小的26岁，平均年龄为45.7岁。近几年来，有进一步降低的趋势，特别是在沿海经济发展较好的城市，如根据在宁波镇海区某社区的调查，社区居委会成员的年龄均在22～30岁之间。(2)文化结构：文化程度得到较大提高，如北京该街道的社区居委会委员中，3人为初中毕业，22人为高中毕业，人为大专毕业，人为大学毕业，193文化水平有了很大提高。(3)身份结构：原来的居委会委员的身份一般比较单一，绝大多数是离退休人员或家庭妇女；改革后的社区居委会委员的身份有一些成为事业编制的干部。事业编制的干部应当讲普遍年轻和学历高，他们基本上都是通过在社会招聘并进行相应考试录用的，即“民选街聘”、“公开招聘、择优录用”。在不少街道，社区居委会主任都是由事业编制的干部担任。但是，这些人中，有的并不居住在该社区；也就是说他们并不是社区的一分子。因此，他们似乎更像是纯粹行政性的管理干部，而不大具备社区本来应该具有的地缘关系和邻里关系的特征。3.社区内其他社会组织。基本上，所有的城市社区除了以上四大组织外，都或多或少存在着其他社会组织，如社区活动中心、老年协会、社区志愿者服务队、市民学校、青少年培训中心、社区交友服务中心、社区歌咏队、中老年舞蹈队、社区绿化队、社区清洁服务队、社区爱心商店、社区中介组织、社区托老所、业主委员会、业主论坛、物业服务公司等。这些组织有的是社区居委会直接建立的，有的是政府职能部门与居委会合作建立的，还有的是居民自己建立的，甚至还有的是社区外专门从事社区工作的非政府组织(NG0)在社区中建立的。这些组织有的已完全属于居民自治的性质。（二）社区制与街居制的比较
应当讲，20世纪80年代以前的城市社区管理体制，基本上都是计划经济体制下对城市基层社会的管理模式。这种管理模式的特点是：(1)指导思想基本上是“以阶级斗争为纲”，街道办事处和居委会对于辖区内的居民，更多的是从专政的角度思考问题，因此对居民的控制甚至监督多于对居民的服务。(2)在国家政权体制中的地位是“单位制”管理的补充，实际工作中多是配合国家各职能单位设在街道的工商、市容、环卫、房管、粮管、税务、公安派出所等部门的工作。(3)作为“单位制”管理补充的街居制，其管理对象多为无工作的家庭妇女或者老人和未成年的青少年。(4)由于管理工作的性质相对简单和管理对象比较单一，所以，管理队伍的成员多是文化水平较低、年龄较大，但是认真听话的实际工作人员，其中大部分是退休职工或者家庭妇女中的积极分子。(5)管理队伍的人员较少，职级地位较低，待遇也很低，不少居委会的工作人员近乎于义务工作。(6)无论是街道办事处干部还是居委会的工作人员，基本上都是由上级组织任命。即使是被称为居民自治组织的居委会干部，也不是由居民自己选择；即使有选举，也不是召开居民大会并且按照严格的选举程序进行，多是采取个别征求居民意见的方式或者是“走形式”地开个会。(7)总的来讲，这种管理体制完全是一种国家对整个社会包括社区进行统管的模式。在这种模式内，“党政不分”、“政企不分”、党和政府“包办一切”，且凌驾于一切社会组织之上，控制了全社会的所有资源，对所有社会事务和社会活动全面插手。非政府的组织、志愿者组织或居民社会组织根本没有存在的可能。从转型后的情况看，目前的社区制存在以下几方面的特点：(1)在社区管理组织即街道办事处和社区居委会的结构中，党委或工委仍然是领导核心。(2)在社区管理组织与政府其他管理组织，即“条”上各政府职能机构派出的组织之间的关系中，以及与社区内其他社会组织包括国家、事业和企业单位以及其他居民组织的关系中，“块”起着居中协调的作用，辖区或社区内的所有政府职能部门机构、各种所有制的单位、各种社会团体或者居民自治组织都必须接受街道办事处和社区居委会的领导。这与以前的“以条为主，块做配合”有了巨大的不同，
说明形成了新的条块权力格局。(3)社区内已经不是党和政府包办一切的局面。除了党组织和政府派出机构外，出现了越来越多的居民自治组织、志愿者组织、社团组织、企业以及个人等。这些组织之间已经开始初步形成了一种社区合作共治的机制。在社区层面上，政府部门、社区组织、各种社会组织、驻区单位、物业服务企业等主体要在社区党组织的领导下，建立起相互依存、分工合作的伙伴关系，确定共同的目标，实施对社区公共事务的共同治理。其中，社区居委会发挥主导作用，利用社区协商议事会议等形式，组织发动各方力量，搞好社区共治，并积极反映各方利益诉求，广聚民智民力。对涉及具有社会性、公益性、群众性的社区事务，定期进行议事、协商、监督、评议，加强沟通，增进理解，协调利益。正在开始形成共同治理的议事规则、工作制度，以及合法、合适的社区民主组织形式。社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等逐步努力地体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。(4)一些城市开始了对街道办事处辖区进行社区制改革的尝试。社区建设在2000年年底正式开始时，主要是在居委会的辖区内进行，因为居委会是居民自治组织，而街道办事处是政府机构，所以不进行社区建设方面的改革。但是，2003年开始，一些城市已经开始将改革的工作扩大到街道办事处的辖区（如北京、南京、青岛、武汉等城市都有这方面的街道社区）。笔者认为，它代表了基层民主管理扩大的趋势，体现了社会管理中的治理理念，更加与发达国家城市管理体制接轨，体现了现代社会管理体制的特点。虽然社区制比较街居制有了极大的变化，但也存在一些不足，主要表现在：第一，社区治理主体的多元性仍然不够。主要体现在政府组织及其派出机构作为社区治理唯一主体的现象仍然存在，并且垄断社区绝大部分资源，而其他组织很难成为社区内的治理主体之一。社区居委会名义上是居民自治组织，实际上由于其身份、任职、薪水以及各种费用均由政府决定，因此，必然是政府行政管理体制在社区延伸出来的“腿”，成为政府及其基层政权组织的“附属物”，甚至可称之为“准政府”。
第二，社区管理手段仍主要采取强制性的行政方式。社区居委会被看做是政府机构的延伸，地方政府基本上都是将社区作为一级行政机构，认为两者之间是行政上的领导与被领导关系。社区自治组织——居委会自身也常常以政府组织的身份自居，自认为是政府职能的执行者。它们的工作重心是完成街道办事处布置的各种任务，为居民服务已成为较次一级的目标，居民是社区的主体或者主人，常常是一种口号，实际上，居民并未真正被作为“主体”或者“主人”看待。居委会很少与社区的所有居民进行主动的联系，通常只是与少数居民组长、楼长打交道，不少居委会俨然成为社区的一级“衙门”，行政色彩愈来愈浓。社区是政府管理社会的工具而非社区居民的自治平台，在决定社区公共事务方面，基本上是居委会决定一切，然后以行政管理的方式进行布置。治理组织体系仍然保持垂直科层结构。第三，社区NGO缺乏。志愿者组织进入社区存在难度，不少地方的政府对它们的建立和进入社区存在疑虑。社区NGO组织能够承担从政府集权式管理向社区治理过渡的职能，它有助于满足多元需求与利益，促使政府职能转换，加强社区自治机制的建立。由于历史的原因，我国社会与社区的NGO组织数量很少，种类不多，仅限于居民自娱自乐的组织和一些环保类志愿者组织。并且它们多是在政府管理和资助下建立的，很难形成有独立意志的参与主体。第四，社区成员参与社区活动和行使民主权利的渠道和平台不多，社区居民的社区意识不强，参与社区治理的热情不高。举一个简单的例子，很多商品房社区中设置的居委会，很少能够真正站在业主即居民的一边，而通常都是站在物业公司一边。作为居民的自治组织，居委会不与居民及其组织——业主委员会站在一起，想居民之所想、急居民之所急，如何能够赢得居民的好感和尊重，如何能够吸引居民参与社区活动？再有，社区的社会资本的培育十分有限。社区居委会工作的公开性、透明性仍然十分有限，基本上没有财务方面的公开制度。自由、竞争性的选举仍然局限在部分社区组织内。
总的来讲，经过30年的发展，我国城市的社区制已经完全取代了街居制，也已经形成了社区内多种组织并存的局面，这些组织开始初步形成了合作共治的机制。但是，由于我国城市的社区建设主要是由政府推动的，又由于绝大部分社会资源是由上而下地分配，所以，社区制既承担着政府的管理任务，也承担着居民和社会的自治诉求。今后的发展应当更多地体现其居民自治组织的特点，真正服务于社区广大居民，进一步淡化其政府的行政色彩，避免成为少数人开展活动的封闭圈子或者在社区内发号施令的基层“衙门”。注释：①国家统计局城市社会调查总队《中国城市40年》，中国科技详细咨询服务中心等联合出版，1990年第40、54-55页。
【参考文献】[1][2]国家统计局.中国统计摘要：2002[M].北京：中国统计出版社，2002:34.陆学艺，李培林.中国新时期社会发展报告[M].沈阳：辽宁人民出版社，
1997:417-418；国家统计局.中国统计摘要：2002[M].北京：中国统计出版社，2002:1.^
【作者简介】夏建中，教授，博士生导师，中国人民大学社会学理论和方法研究中心社会学系。（北京100872）（转自：《黑龙江社会科学》(哈尔滨)2008年5期第14～19页）
运而生。1986年，为配合城市经济体制改革，民政部首先倡导社区服务，旨在城市开展以民政对象为主的福利服务和便民利民服务。从此之后，社区服务进入千家万户，深受群众欢迎，为方便城市居民生活起到了积极的作用。但随着改革的深化和社区服务的发展，原有的社区服务项目已不能满足群众日益增长的物质和文化方面的需求，其他社区工作，如社区卫生、社区文化、社区治安等也迅速开展起来。社区服务的概念已经包容不了全方位的社区工作，也不能从根本上解决城市基层社会管理薄弱的问题。1996年江总书记提出大力加强社区建设之后，青岛、南京、上海等城市积极行动，大胆实践，改革创新，积累了初步的社区建设经验。各地党委、政府开始把推进社区建设作为城市和城区工作的重要内容，摆上党委和政府的议事日程，做到认识到位、工作到位、职责到位，深入基层，深入社区，切实帮助解决社区建设中的困难和问题。1998年机构改革中，国务院明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能。推动城市社区建设工作,对于建立独立于用人单位之外的社会化服务网络,提高社区居民生活质量,扩大城市基层民主,完善城市基层社会管理体制都具有重要意义。在城市社区建设发展进程中，“一手抓实验（示范），一手抓研究”成为民政部门推进社区建设的主要工作方式和发展特色。
2、城市社区建设中“一手抓实验，一手抓研究”（1）城市社区建设的实验1999年民政部先后选择社区服务和城市基层工作基础比较好的26个城区为社区建设实验区。这些城区是：北京市西城区，天津市河西区、和平区，石家庄市长安区，沈阳市沈河区、和平区，本溪市溪湖区，长春市朝阳区，哈尔滨市道里区、南岗区，上海市卢湾区，南京市鼓楼区、玄武区，杭州市下城区，合肥市西市区，厦门市开元区，济南市历下区，青岛市市南区、四方区，漯河市源汇区，武汉市江汉区，佛山市市区，海口市振东区，重庆市江北区，西安市新城区，克拉玛依市克拉玛依区。这26个实验区为全国城市社区建设的全面展开提供了最宝贵的探索与经验。各地积极探索了社区居民自治的思路和对策，武汉、沈阳等地率先出台了相关文件，开展了试点工作；重庆江北区通过整合改革，解决了“没人办事、没钱办事、没地办事、没章办事”；武汉百步亭、青岛浮山后进行了不设街道的社区建设探索；江苏省南京市鼓楼区在老街道基础上进行调整辖区规模的探索，白下区更是大胆地打破以往“区、街、社区”的传统管理方式，进行了撤消街道办事处、成立社区行政事务受理中心的试验；宁夏进行了“一个思想，两项活动，三项改革”。各地积极探索了体制改革的方向和方法：沈阳市坚持民主自治方向；上海理顺社区管理体制；南京完善居委会自治功能；杭州提高居民满意程度；武汉创新社区工作机制，等等。通过实验和探索，整合社区资源和社区力量共同建设社区，倡导社区居民、驻社区机关、团体、部队、企事业单位以及各种社会团体“广泛参与”成为了大家的共识。社区建设实验中也逐步形成了党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力。以社区党建为核心、以社区居民自治组织为主体、以社区中介组织或社区民间服务组织为补充的发展路子显露出来。（2）城市社区建设的研究民政部门不断加强对各地社区建设的实验经验进行理论探讨和政策研究。1999年3月，民政部在南京市鼓楼区召开社区建设理论研讨会；1999年4月，山东省委、省政府在青岛市召开全省社区建设经验交流会；1999年6月，南京市玄武区召开社区服务与社区发展国际研讨会；1999年7月，民政部在北京召开城市社区建设理论研讨会；1999年8月，民政部在杭州市召开全国城市社区建设实验区工作座谈会；1999年10月，民政部在沈阳市召开了社区体制改革专家论证会,明确了社区管理体制改革的一些基本思路。在各地实验区
探索和交流基础上，民政部于2000年10月9日向党中央、国务院上报《关于在全国推进城市社区建设的意见》。这是民政部“一手抓试验，一手抓研究”的工作结晶。中央政治局常委会议专题研究社区建设工作，同意民政部的意见。中央办公厅、国务院办公厅于2000年11月9日向全国转发了民政部的《意见》(中办发〔2000〕23号)，确定了地方党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居民和社会力量广泛参与的新的社区建设工作体系,明确了社区建设的指导思想、基本原则、主要内容和目标任务,中办发〔2000〕23号文件宣告我国城市社区建设开始进入全面推进的新阶段。2001年7月，民政部在青岛召开全国城市社区建设工作会议，进一步统一认识，部署任务，明确目标，掀起了全面推进社区建设的热潮。
3、城市社区建设中“一手抓示范，一手抓研究”（1）城市社区建设的示范
各地在社区建设实验区工作的基础上，积极开展了创建全国社区建设示范市、区活动。2001年，民政部下发《全国城市社区建设示范活动指导纲要》。同年，一些工作基础较好的城市，已经开展了社区建设示范活动，尤其是直辖市、省会城市和计划单列市都率先行动，提出了“创建全国社区建设示范市、区”的响亮口号。有一些省份还相继制定了社区建设示范活动实施方案，对下一步工作提出了具体要求和措施，在实施过程中，精心规划，周密部署，本着突出重点，注重实效的原则，从城市的基础性工作抓起，从薄弱环节抓起，从社区居民群众的迫切需要出发，使示范活动真正成为了解决实际问题，为群众办好事办实事的过程。2002年民政部在吉林省四平市召开了全国城市社区建设现场会，经评审确认，民政部命名河北省保定市等27个市为“全国社区建设示范市”，北京市西城区等148个区为“全国社区建设示范区”。会议进一步明确了社区建设的任务、目标、思路和要求，同时要求以社区为平台，社区组织为依托，信息技术为手段，整合城市民政工作。同时，各地在总结示范单位的经验基础上，不断向面上推广，促进了社区建设工作的整体推进。2002年，在示范活动的基础上，社区建设全面推进。目前,全国已有30个省(自治区、直辖市)以党委、政府名义召开会议，统一思想，部署任务；有30个省(自治区、直辖市)成立了社区建设工作领导小组；有31个省(自治区、直辖市)结合本地实际，出台关于加强城市社区建设的意见，大部分省(自治区、直辖市)制定了社区建设五年规划，把社区建设纳入了地方国民经济和社会发展“十五”计划。
（2）城市社区建设的研究2002年，民政部门关于社区建设的调查研究进一步深入。一是加强立法调研，
为加快居委会组织法的修订，加强社区建设配套法律、法规和制度建设服务。通过调研，民政部组织专家草拟了居委会组织法的修改稿。就建立社区管理体制、居委会设置规模、居民的界定、社区居委会的任务、居委会成员的民主选举和居务公开、社区党建以及社区自治组织的性质、组织机构代码类型、主体资格、工作人员的职业类别及社会保险、工资福利政策等问题提出了初步修改意见。二是加强探索调研，为指导地方转变政府职能，创新城市基层管理体制服务。民政部重点研究和总结一些地方改革城市基层管理体制，实行社区“一门式办公”的经验。积极探索和开展街道管理体制的改革，强化社区功能的试点，实行政府与社区直接对接，进一步推动政府部门和城市基层政府机关转变职能，理顺与社区的关系。三是加强工作调研，为完善社区管理规范，建立良好的社区建设运行机制服务。针对各地社区居委会的直选面不断扩大，社区中介组织在社区建设中的作用不断显露，社区工作者职业化、专业化的水平不断提升等方面的发展变化，民政部加强了规范管理的专题调研和工作指导。
4、城市社区建设的创新●城市社区建设体制创新。目前，大部分城市实现了科学合理划分社区，社区体
制改革步伐加快。在此基础上，各地逐步建立健全了社区党的组织和社区居民委员会组织，社区组织建设逐步完善，社区中介组织发展迅速，在城市基层管理和服务中发挥了显著的作用。此外，各级政府加大了社区基础建设的投入，通过政策扶持、多渠道筹措资金、资源共享、共驻共建等多种办法，很好地解决了社区居委会办公用房、办公经费、工作人员补贴等问题，改善了社区服务条件，社区基础建设和各项事业有了较大发展。1991年《居委会组织法》颁布实施以来多数地区已完成4次换届选举，上海、北京、南京、沈阳和青岛的少数社区还开展了居委会的直接选举，普遍建立健全了社区居委会。全国大部分城市进行了社区规模调整，社区居委会由10万个减至现在8万多个，数量得到减少，功能得到加强。截至2002年底,全国设有居委会（社区居委会）8.5万个,比上年减少了7.6％；居民小组124.4万个,比上年减少1.5万个；居委会成员39.7万人，比上年减少6.7万人。
●城市社区建设机制创新。目前，各地社区建设初步形成了党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的工作机制。社区建设正在得到了社会各界的广泛关注，各地人大和政协的建议案、提案显著增多；政府各有关部门根据“十五”计划纲要的要求，结合本职工作，在建立社区管理体制和运行机制中寻求结合点，深入开展社区为老“星光计划”、社区文化、社区医疗、社区计划生育、社区教育、社区就业、社区物业管理、社区治安等工作，并制订了相应管理措施。各地充分利用媒体，采取多种形式争相报道社区建设，使社区建设家喻户晓，深入人心；广大社区居民树立了“人人为我，我为人人”的观念，积极参与社区建设。驻区单位发挥协同力量，最大限度地实现社区资源的共有、共享。
●城市社区建设思路创新。通过积极培育社区意识，增强了居民和驻区单位的认同感和归属感，着重培育社区居民的参与意识和社区居民的自治意识，积极推进社区居委会的直接选举，完善居务公开、民主评议和社区居民代表会议等项制度。通过积极培育社区组织，逐步建立健全社区党的组织和社区居民委员会组织，协调好自治组织和民间组织的关系，建立各尽其责、相互配合的良性互动机制，保障社区建设的良性运转。通过积极培育社区专职工作者和志愿者队伍，居委会干部结构优化、队伍精干、素质明显提高，社区中介组织发展迅速，志愿服务向制度化、经常化健康方向。通过积极培育社区活动，增强了社区建设的活力，加快网络化、产业化和社会化步伐，形成社区福利服务、互助服务和市场有偿服务相结合的多类型、多层次、广覆盖的社区服务网络，开展丰富多彩的社区服务和文体娱乐活动，方便居民生活，提高居民生活质量。
城市社区建设的展望目前，城市社区建设的薄弱环节和主要问题包括：社区凝聚力不够；社区关系不顺；服务部门缺乏合力；服务职能不到位；社区自治功能有待完善；社区行政化倾向严重；社区居委会不堪重负；社区工作不实，少数地方流于形式，等等。这些问题的产生原因包括：领导干部认识不完全统一；社区居委会干部的总体素质不高，自治能力不强；社会转型期的改革还没有完全到位，一些工作未能落实到社区；相关法律的滞后和理论研究和工作指导的不足,等等。针对以上问题，民政部门将按照党的十六大提出的“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”的要求，以服务为主题，以民主为目标，以创新为动力，推动社区建设提高新水平，再上新台阶；将继续认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》(中办发〔2000〕23号)和城市居民委员会组织法,全面推进社区建设,逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制、运行机制和服务体系,合理配置和利用社区资源,加强社区居民自治组织建设,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化新型社区。
2003年的城市社区建设。民政部门将坚持“一手抓推进，一手抓研究”，重点做
好以下四项工作：●继续落实四平会议精神，深入开展示范活动。民政部门将着重培育社区居民和驻
社区单位的参与意识，注重提高社区自治组织的自治能力，建立社区居民参与程度的全国性指导评估体系，积极推进社区居委会的直接选举，加强社区志愿者的规范化建设，完善居务公开、民主评议和社区居民代表会议等项制度，联合全国性社会团体和社会各界，在全国发起社区内志愿者服务活动。将继续加大社区建设的宣传力度，通过各种媒体深入报道社区建设工作，在社会上营造出人人关心社区、人人建设社区的浓厚氛围，为社区建设发展创造良好的社会环境，持续形成社区建设的高潮。将整合社区资源、理顺社区工作关系，引入市场机制，高效能地经营社区。将不断研究解决社区建设的新情况和新问题，加快理论和实践创新的步伐，保证社区建设的有序和健康发展。
●强化队伍建设，提高社区工作者的整体素质。各级民政部门将广开用人渠道，把那些政治觉悟高，思想素质好，工作能力强，热心社区居民工作的人才，通过法定的民主程序，吸收到社区工作者队伍中来，优化队伍结构，增强战斗力。将通过岗位培训、资格认定的办法，加快社区工作者队伍职业化、专业化的步伐。将积极改善社区居委会的办公条件，力争把社区基础设施建设纳入城市发展建设规划，努力使“星光计划”与社区建设有机结合，完备符合标准的办公用房和办公设施，建立功能齐全的社区活动室以及较为完善的社区服务设施。将切实提高社区工作者的待遇，有效解决社区工作者的后顾之忧，使他们能够全身心地投入到社区建设工作中来。将建立科学有效的工作激励机制，充分调动社区工作者的积极性。
●加快社区服务业发展，推动社区再就业工程。社区服务要坚持网络化、产业化、社会化的发展方向，以最大限度地满足居民群众的需求为内容，逐步建立起与市场经济体制相适应的，覆盖社区全体成员的新型社会福利、社会保障体系和多种经济成分并存，服务门类齐全的社区服务体系。民政部门将研究发展社区服务的新政策和新措施，开展各种健康有益、丰富多彩的社区服务和文体娱乐活动，方便居民生活，满足文化精神需要，提高居民生活质量，促进精神文明建设。2003年将把社区再就业工程放在重要位置，作为推动社区建设的一项重要任务来抓。各级民政部门将积极会同有关部门，联合制定推动社区再就业的有关文件，出台相关扶持、优惠政策，更多地吸收社区内下岗人员从事社区服务业，使社区服务业真正成为扩大城市就业尤其是安置下岗失业人员的主要渠道，为推动经济增长、缓解就业压力、提高人民生活水平和维护社会稳定，发挥应有的作用。
●加强社区法律制度建设，加快修改《居委会组织法》。要适应“依法治国，建设社会主义法治国家”的需要，加快社区建设配套法律、法规和制度建设。通过立法，解决社区居委会的职能界定、权利和义务，以及与各个方面的关系，包括社区居委会的选举、办公用房、干部待遇、社区设施匮乏、财力投入不足等问题。使政府更好地依法行政，社区依法自治，使社区建设有法律的保障。各地也将抓紧制定或修改地方性的配套法规，建立健全各项民主制度，用法律、法规和制度保障社区建设深入发展。
中国网2003年7月16日
目录
绪论...............................................................1一、我国城市社区治理体制的历史沿革.................................2
（一）社区的涵义...............................................2（二）我国城市社区治理体制的形成和进展过程.....................21、我国社区建设的进展经历......................................22、城市社区建设的重要意义......................................3二、我国城市社区治理体制的进展....................................4（一）我国城市社区治理体制的现状.................................4（二）我国城市社区治理体制存在的问题和缘故.......................4三、我国城市社区治理体制改革的途径和意义..........................6（一）我国城市社区治理体制改革的走向.............................61、弱化社区治理的行政色彩......................................62、扩大以社区自治为大体前提和主要内涵的基层民主................73、增强社区党的建设............................................8（二）改革试点中城市社区治理的模式和启发.........................81、几种要紧模式................................................92、上海市社区治理体制改革.....................................10（三）深化社区治理体制改革的计谋建议............................111、理顺社区对外、对内关系.....................................112、多元化社区治理模式.........................................11终止语.............................................错误!未定义书签。参考文献..........................................................13
我国当前城市社区治理的现状、问题及改革途径
摘要：构建社会主义和谐社会，是党中央依照我国社会结构和社会生活的深刻转变提出的重大战略任务，随着城市治理重心下移，社区承担着愈来愈多的社会治理职能。作为社会的社会大体单元，只有社区的“小和谐”，才能带来整个社会的“大和谐”。随着我国市场经济改革的不断深切,我国现有的城市社区实际运行依托居委会和街道办事处来治理居民的治理模式,已经远远不适应现代社会的进展,应打破现有的社区体制,成立新型的、明确的、有效的社会体制,明晰社区治理权责,推动中国城市社区治理体制的改革,以适应经济进展的需要。
关键词：社区；社区治理；社区管理体制改革
绪论
构建社会主义和谐社会，是党中央依照我国社会结构和社会生活的深刻转变提出的重大战略任务，是以胡锦涛同志为总书记的党中央，对马克思主义理论的又一重大奉献。随着市场经济体制的慢慢成立，城市社会显现了许多新情形、新问题。社会经济成份、组织形式、利益格局、就业方式的多样化，带来了大量市场解决不了、政府又解决不行的问题，给城市治理增加了许多困难和压力。随着城市治理重心下移，社区承担着愈来愈多的社会治理职能。胡锦涛总书记在省部级要紧领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的发言强调，“要增强城乡基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥效劳作用，在紧密党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在保护社会稳固、为群众制造安居乐业的良好环境上发挥增进作用。”作为社会的细胞和城市的大体组成单元，社区成为构建和谐社会的全然所在。寻求社区治理模式的创新，使社会资源力量有效整合，社区功能切实发挥，这关于我国改革进展及和谐社会建设具有重要意义。
政府主导与社区自治结合的治理体制作为现时期我国社区建设的普遍模式，
客观上与我国经济政治体制相适应，并在强化社区基础设施建设，建立健全社区效劳体系，增强城市治理，深化政治体制改革和夯实和谐之基等方面作出了踊跃的奉献，取得了丰硕的功效，积存了丰硕的体会。[1]
目前，社区治理体制改革试点不断深化，呈现出良好进展势头，要紧表现为三个大体趋势：弱化社区治理的行政色彩；扩大以社区自治为大体前提和要紧内涵的基层民主；增强社区党建。这三个相互依存，相互支持的方面作为一个统一的整体，深刻反映了当前社区治理体制改革的大体内容和进展方向。
一、我国城市社区治理体制的历史沿革
（一）社区的涵义“社区”那个概念最先由德国社会学家腾尼斯提出来的。他在1887年出版了《社区与社会》一书，指在于前工业社会的、具有一起价值取向的同质人口组成的关系紧密、富有人情味的社会关系和社会利益一起体。此刻人们所说的“社区”一般是指聚集在必然地域范围内的社会群体和社会组织依照一套标准和制度结合而成的社会实体。目前已有多个国家和地域执行社区进展打算，社区组织治理方式日趋受到关注和重视。从广义上看，城市社区治理确实是对包括政治、经济、文化、人口、生态等方面的社会系统所进行的综合治理活动；从狭义上看，城市社区治理那么是就城市社区内部社会生活所进行的治理。社区治理模式是指为了达到社区治理的目的而采取的各类治理体制、机制、手腕、方式的有机结合体，是开展各项社区治理活动的大体操作平台。科学的治理模式有利于建设良好的社区环境，形成和谐的社区气氛，改善居民的生活质量。（二）我国城市社区治理体制的形成和进展进程1、我国社区建设的进展经历中国初期的社区建设,能够追溯到20世纪20年代末和30年代初显现的乡村社区建设运动,其中阻碍较大、持续时刻较长的:一是以梁漱溟为首的山东邹乡平乡村建设运动;二是以晏阳初为首的河北定县平民教育实验区运动。后来由于战争缘故社区建设工作没有继续开展。今世中国城市居民治理更多时刻内是以街道委员会和居民委员会的形式存在的,普遍以为,从1949年至今大致经历了四个时期。
1、城市社区建设发展背景社区建设是社区服务深化发展的产物，它随着我国城市社会经济的飞速发展应
运而生。1986年，为配合城市经济体制改革，民政部首先倡导社区服务，旨在城市开展以民政对象为主的福利服务和便民利民服务。从此之后，社区服务进入千家万户，深受群众欢迎，为方便城市居民生活起到了积极的作用。但随着改革的深化和社区服务的发展，原有的社区服务项目已不能满足群众日益增长的物质和文化方面的需求，其他社区工作，如社区卫生、社区文化、社区治安等也迅速开展起来。社区服务的概念已经包容不了全方位的社区工作，也不能从根本上解决城市基层社会管理薄弱的问题。1996年江总书记提出大力加强社区建设之后，青岛、南京、上海等城市积极行动，大胆实践，改革创新，积累了初步的社区建设经验。各地党委、政府开始把推进社区建设作为城市和城区工作的重要内容，摆上党委和政府的议事日程，做到认识到位、工作到位、职责到位，深入基层，深入社区，切实帮助解决社区建设中的困难和问题。1998年机构改革中，国务院明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能。推动城市社区建设工作,对于建立独立于用人单位之外的社会化服务网络,提高社区居民生活质量,扩大城市基层民主,完善城市基层社会管理体制都具有重要意义。在城市社区建设发展进程中，“一手抓实验（示范），一手抓研究”成为民政部门推进社区建设的主要工作方式和发展特色。
2、城市社区建设中“一手抓实验，一手抓研究”（1）城市社区建设的实验1999年民政部先后选择社区服务和城市基层工作基础比较好的26个城区为社区建设实验区。这些城区是：北京市西城区，天津市河西区、和平区，石家庄市长安区，沈阳市沈河区、和平区，本溪市溪湖区，长春市朝阳区，哈尔滨市道里区、南岗区，上海市卢湾区，南京市鼓楼区、玄武区，杭州市下城区，合肥市西市区，厦门市开元区，济南市历下区，青岛市市南区、四方区，漯河市源汇区，武汉市江汉区，佛山市市区，海口市振东区，重庆市江北区，西安市新城区，克拉玛依市克拉玛依区。这26个实验区为全国城市社区建设的全面展开提供了最宝贵的探索与经验。各地积极探索了社区居民自治的思路和对策，武汉、沈阳等地率先出台了相关文件，开展了试点工作；重庆江北区通过整合改革，解决了“没人办事、没钱办事、没地办事、没章办事”；武汉百步亭、青岛浮山后进行了不设街道的社区建设探索；江苏省南京市鼓楼区在老街道基础上进行调整辖区规模的探索，白下区更是大胆地打破以往“区、街、社区”的传统管理方式，进行了撤消街道办事处、成立社区行政事务受理中心的试验；宁夏进行了“一个思想，两项活动，三项改革”。各地积极探索了体制改革的方向和方法：沈阳市坚持民主自治方向；上海理顺社区管理体制；南京完善居委会自治功能；杭州提高居民满意程度；武汉创新社区工作机制，等等。通过实验和探索，整合社区资源和社区力量共同建设社区，倡导社区居民、驻社区机关、团体、部队、企事业单位以及各种社会团体“广泛参与”成为了大家的共识。社区建设实验中也逐步形成了党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力。以社区党建为核心、以社区居民自治组织为主体、以社区中介组织或社区民间服务组织为补充的发展路子显露出来。（2）城市社区建设的研究民政部门不断加强对各地社区建设的实验经验进行理论探讨和政策研究。1999年3月，民政部在南京市鼓楼区召开社区建设理论研讨会；1999年4月，山东省委、省政府在青岛市召开全省社区建设经验交流会；1999年6月，南京市玄武区召开社区服务与社区发展国际研讨会；1999年7月，民政部在北京召开城市社区建设理论研讨会；1999年8月，民政部在杭州市召开全国城市社区建设实验区工作座谈会；1999年10月，民政部在沈阳市召开了社区体制改革专家论证会,明确了社区管理体制改革的一些基本思路。在各地实验区
探索和交流基础上，民政部于2000年10月9日向党中央、国务院上报《关于在全国推进城市社区建设的意见》。这是民政部“一手抓试验，一手抓研究”的工作结晶。中央政治局常委会议专题研究社区建设工作，同意民政部的意见。中央办公厅、国务院办公厅于2000年11月9日向全国转发了民政部的《意见》(中办发〔2000〕23号)，确定了地方党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居民和社会力量广泛参与的新的社区建设工作体系,明确了社区建设的指导思想、基本原则、主要内容和目标任务,中办发〔2000〕23号文件宣告我国城市社区建设开始进入全面推进的新阶段。2001年7月，民政部在青岛召开全国城市社区建设工作会议，进一步统一认识，部署任务，明确目标，掀起了全面推进社区建设的热潮。
3、城市社区建设中“一手抓示范，一手抓研究”（1）城市社区建设的示范
各地在社区建设实验区工作的基础上，积极开展了创建全国社区建设示范市、区活动。2001年，民政部下发《全国城市社区建设示范活动指导纲要》。同年，一些工作基础较好的城市，已经开展了社区建设示范活动，尤其是直辖市、省会城市和计划单列市都率先行动，提出了“创建全国社区建设示范市、区”的响亮口号。有一些省份还相继制定了社区建设示范活动实施方案，对下一步工作提出了具体要求和措施，在实施过程中，精心规划，周密部署，本着突出重点，注重实效的原则，从城市的基础性工作抓起，从薄弱环节抓起，从社区居民群众的迫切需要出发，使示范活动真正成为了解决实际问题，为群众办好事办实事的过程。2002年民政部在吉林省四平市召开了全国城市社区建设现场会，经评审确认，民政部命名河北省保定市等27个市为“全国社区建设示范市”，北京市西城区等148个区为“全国社区建设示范区”。会议进一步明确了社区建设的任务、目标、思路和要求，同时要求以社区为平台，社区组织为依托，信息技术为手段，整合城市民政工作。同时，各地在总结示范单位的经验基础上，不断向面上推广，促进了社区建设工作的整体推进。2002年，在示范活动的基础上，社区建设全面推进。目前,全国已有30个省(自治区、直辖市)以党委、政府名义召开会议，统一思想，部署任务；有30个省(自治区、直辖市)成立了社区建设工作领导小组；有31个省(自治区、直辖市)结合本地实际，出台关于加强城市社区建设的意见，大部分省(自治区、直辖市)制定了社区建设五年规划，把社区建设纳入了地方国民经济和社会发展“十五”计划。
（2）城市社区建设的研究2002年，民政部门关于社区建设的调查研究进一步深入。一是加强立法调研，
为加快居委会组织法的修订，加强社区建设配套法律、法规和制度建设服务。通过调研，民政部组织专家草拟了居委会组织法的修改稿。就建立社区管理体制、居委会设置规模、居民的界定、社区居委会的任务、居委会成员的民主选举和居务公开、社区党建以及社区自治组织的性质、组织机构代码类型、主体资格、工作人员的职业类别及社会保险、工资福利政策等问题提出了初步修改意见。二是加强探索调研，为指导地方转变政府职能，创新城市基层管理体制服务。民政部重点研究和总结一些地方改革城市基层管理体制，实行社区“一门式办公”的经验。积极探索和开展街道管理体制的改革，强化社区功能的试点，实行政府与社区直接对接，进一步推动政府部门和城市基层政府机关转变职能，理顺与社区的关系。三是加强工作调研，为完善社区管理规范，建立良好的社区建设运行机制服务。针对各地社区居委会的直选面不断扩大，社区中介组织在社区建设中的作用不断显露，社区工作者职业化、专业化的水平不断提升等方面的发展变化，民政部加强了规范管理的专题调研和工作指导。
4、城市社区建设的创新●城市社区建设体制创新。目前，大部分城市实现了科学合理划分社区，社区体
制改革步伐加快。在此基础上，各地逐步建立健全了社区党的组织和社区居民委员会组织，社区组织建设逐步完善，社区中介组织发展迅速，在城市基层管理和服务中发挥了显著的作用。此外，各级政府加大了社区基础建设的投入，通过政策扶持、多渠道筹措资金、资源共享、共驻共建等多种办法，很好地解决了社区居委会办公用房、办公经费、工作人员补贴等问题，改善了社区服务条件，社区基础建设和各项事业有了较大发展。1991年《居委会组织法》颁布实施以来多数地区已完成4次换届选举，上海、北京、南京、沈阳和青岛的少数社区还开展了居委会的直接选举，普遍建立健全了社区居委会。全国大部分城市进行了社区规模调整，社区居委会由10万个减至现在8万多个，数量得到减少，功能得到加强。截至2002年底,全国设有居委会（社区居委会）8.5万个,比上年减少了7.6％；居民小组124.4万个,比上年减少1.5万个；居委会成员39.7万人，比上年减少6.7万人。
●城市社区建设机制创新。目前，各地社区建设初步形成了党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的工作机制。社区建设正在得到了社会各界的广泛关注，各地人大和政协的建议案、提案显著增多；政府各有关部门根据“十五”计划纲要的要求，结合本职工作，在建立社区管理体制和运行机制中寻求结合点，深入开展社区为老“星光计划”、社区文化、社区医疗、社区计划生育、社区教育、社区就业、社区物业管理、社区治安等工作，并制订了相应管理措施。各地充分利用媒体，采取多种形式争相报道社区建设，使社区建设家喻户晓，深入人心；广大社区居民树立了“人人为我，我为人人”的观念，积极参与社区建设。驻区单位发挥协同力量，最大限度地实现社区资源的共有、共享。
●城市社区建设思路创新。通过积极培育社区意识，增强了居民和驻区单位的认同感和归属感，着重培育社区居民的参与意识和社区居民的自治意识，积极推进社区居委会的直接选举，完善居务公开、民主评议和社区居民代表会议等项制度。通过积极培育社区组织，逐步建立健全社区党的组织和社区居民委员会组织，协调好自治组织和民间组织的关系，建立各尽其责、相互配合的良性互动机制，保障社区建设的良性运转。通过积极培育社区专职工作者和志愿者队伍，居委会干部结构优化、队伍精干、素质明显提高，社区中介组织发展迅速，志愿服务向制度化、经常化健康方向。通过积极培育社区活动，增强了社区建设的活力，加快网络化、产业化和社会化步伐，形成社区福利服务、互助服务和市场有偿服务相结合的多类型、多层次、广覆盖的社区服务网络，开展丰富多彩的社区服务和文体娱乐活动，方便居民生活，提高居民生活质量。
城市社区建设的展望目前，城市社区建设的薄弱环节和主要问题包括：社区凝聚力不够；社区关系不顺；服务部门缺乏合力；服务职能不到位；社区自治功能有待完善；社区行政化倾向严重；社区居委会不堪重负；社区工作不实，少数地方流于形式，等等。这些问题的产生原因包括：领导干部认识不完全统一；社区居委会干部的总体素质不高，自治能力不强；社会转型期的改革还没有完全到位，一些工作未能落实到社区；相关法律的滞后和理论研究和工作指导的不足,等等。针对以上问题，民政部门将按照党的十六大提出的“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”的要求，以服务为主题，以民主为目标，以创新为动力，推动社区建设提高新水平，再上新台阶；将继续认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》(中办发〔2000〕23号)和城市居民委员会组织法,全面推进社区建设,逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制、运行机制和服务体系,合理配置和利用社区资源,加强社区居民自治组织建设,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化新型社区。
2003年的城市社区建设。民政部门将坚持“一手抓推进，一手抓研究”，重点做
好以下四项工作：●继续落实四平会议精神，深入开展示范活动。民政部门将着重培育社区居民和驻
社区单位的参与意识，注重提高社区自治组织的自治能力，建立社区居民参与程度的全国性指导评估体系，积极推进社区居委会的直接选举，加强社区志愿者的规范化建设，完善居务公开、民主评议和社区居民代表会议等项制度，联合全国性社会团体和社会各界，在全国发起社区内志愿者服务活动。将继续加大社区建设的宣传力度，通过各种媒体深入报道社区建设工作，在社会上营造出人人关心社区、人人建设社区的浓厚氛围，为社区建设发展创造良好的社会环境，持续形成社区建设的高潮。将整合社区资源、理顺社区工作关系，引入市场机制，高效能地经营社区。将不断研究解决社区建设的新情况和新问题，加快理论和实践创新的步伐，保证社区建设的有序和健康发展。
●强化队伍建设，提高社区工作者的整体素质。各级民政部门将广开用人渠道，把那些政治觉悟高，思想素质好，工作能力强，热心社区居民工作的人才，通过法定的民主程序，吸收到社区工作者队伍中来，优化队伍结构，增强战斗力。将通过岗位培训、资格认定的办法，加快社区工作者队伍职业化、专业化的步伐。将积极改善社区居委会的办公条件，力争把社区基础设施建设纳入城市发展建设规划，努力使“星光计划”与社区建设有机结合，完备符合标准的办公用房和办公设施，建立功能齐全的社区活动室以及较为完善的社区服务设施。将切实提高社区工作者的待遇，有效解决社区工作者的后顾之忧，使他们能够全身心地投入到社区建设工作中来。将建立科学有效的工作激励机制，充分调动社区工作者的积极性。
●加快社区服务业发展，推动社区再就业工程。社区服务要坚持网络化、产业化、社会化的发展方向，以最大限度地满足居民群众的需求为内容，逐步建立起与市场经济体制相适应的，覆盖社区全体成员的新型社会福利、社会保障体系和多种经济成分并存，服务门类齐全的社区服务体系。民政部门将研究发展社区服务的新政策和新措施，开展各种健康有益、丰富多彩的社区服务和文体娱乐活动，方便居民生活，满足文化精神需要，提高居民生活质量，促进精神文明建设。2003年将把社区再就业工程放在重要位置，作为推动社区建设的一项重要任务来抓。各级民政部门将积极会同有关部门，联合制定推动社区再就业的有关文件，出台相关扶持、优惠政策，更多地吸收社区内下岗人员从事社区服务业，使社区服务业真正成为扩大城市就业尤其是安置下岗失业人员的主要渠道，为推动经济增长、缓解就业压力、提高人民生活水平和维护社会稳定，发挥应有的作用。
●加强社区法律制度建设，加快修改《居委会组织法》。要适应“依法治国，建设社会主义法治国家”的需要，加快社区建设配套法律、法规和制度建设。通过立法，解决社区居委会的职能界定、权利和义务，以及与各个方面的关系，包括社区居委会的选举、办公用房、干部待遇、社区设施匮乏、财力投入不足等问题。使政府更好地依法行政，社区依法自治，使社区建设有法律的保障。各地也将抓紧制定或修改地方性的配套法规，建立健全各项民主制度，用法律、法规和制度保障社区建设深入发展。
中国网2003年7月16日
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摘要：随着我国城市化进程的不断深化发展，城市基层社会管理的重要性日益凸显。本文社区治理的内涵界定为起点，分析了我国社区发展的三个阶段，探讨了城市基层社会管理的走向及对策。
关键词：社区治理；社区自治；居民参与；社区服务TU984A社区治理内涵与我国社区发展的三个阶段社区是社会存在和发展的基础，社区治理成效如何将直接关系着一个社会的稳定程度。随着我国经济社会的不断发展和法制建设的不断完善，社区治理的实效性越来越受到人们的关注。作为城市治理的微观体现，城市社会管理体制的创新首先应当从社区治理开始。“治理”与“统治”相对而言，社会治理理论兴起于上世纪90年代，是社会管理领域的一个重要理论，对我国的社区建设有着重要的理论价值和借鉴意义。它的内涵主要体现在以下几个方面：第一，政府不是唯一的治理主体。治理是一个社会层面上所有行动者参与的结果。在这种模式下，政府以及各种社会机构或私人机构都不是独自解决复杂、动态和多样的社会问题。因为他们不可能各自拥有解决问题的所有资源。因此，只要在这个社会层面上得到公众的认可，他们都有可能成为治理主体。第二，多元治理主体之间有一定的互动。治理理论认为社会问题的解决过程中，多元主体之间存在着界限的模糊性，在解决问题的过程中，治理主体的参与结构往往具有多
样性，可以是一种契约性合作，也可以是政府让渡部分管理权限给其他的社会组织，不再坚持政府职能的排他性和专属性，而是更加强调政府与社会组织之间的互动与合作。第三，强调参与的主动性。按照治理理论进行社会管理时，强调参与者的自愿主动，而不是强制的被动行为。治理理论期望达到的最佳状态是在整个治理系统内部形成一个自组织网络，加强系统内部的主动性和自主性。第四，注重管理手段和方法的创新。强调社会问题的解决不再囿于传统政府社会治理模式的束缚，主张采用新的管理方式和技术，以提高社会管理的绩效。
单位体制、单位人作为中国的重要政治社会遗产，上世纪40年代开始萌芽，50年代逐渐形成，六七十年代得到进一步的强化巩固，改革开放以后才开始弱化。在这个过程当中，社区中的街道职能慢慢的被强化，形成了多元化利益主体、动态化的资源配置结构。根据西方理论视野下的治理观点和我国目前的城市治理实际，我们可以把社区治理定义为：以社区为基础，政府与社会组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动；在管理过程中，具体表现为不用的治理主体依托各自资源而进行的相互作用模式。
社区发展的三个阶段社区治理作为社区发展的一个目标，其治理模式也是随着社区发展的不同阶段而有所调整变化。目前看来，我国社区发展主要经历了三个阶段，可以概括为三种类型：行政型社区、合作型社区和自治型社区。1.行政型社区。主要是政府主导，政府实际上处于社区治理的核心地位。虽然根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的有关规定，居委会是居民进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的基层群众性自治组织，但是实际操作当中，都是把居委会纳入到政府管理体系当中，与街道办一样变成政府的派出机构。而居委会作为最底层的一级，直接听命于其所在辖区的街道办，平时办公经费来源以及工作内容的决定都要根据街道办的安排，因此，时常受到政府下派的各种
行政事务的困扰，其最主要的功能，即自治功能难以得到充分的发挥。
在这种治理模式下，不仅仅是作为基层群众性自治组织的居委会功能发挥受到限制，社区居民和社会组织参与社区活动和建设的积极性无疑都会大打折扣。行政型社区是目前社会管理格局中最活跃的一种存在模式，它的形成受我国政治社会发展中人治思想的影响深厚。究其根源，单位制作为上世纪我国计划经济的重要特征，在当时环境下，对社会资源配置、满足社会成员需求以及维护社会稳定方面产生了巨大的促进作用，在当时的城市管理制度下，发挥了巨大的功能。然而，随着改革开放以来，街道职能的不断强化，人民权利意识的不断觉醒和社会发展的需要，这种单位制的治理格局已不能适应当下的社会治理需求，其功能和地位必定不断弱化，最终退出历史舞台。就当代中国社会整体转型变迁的进程而言,“单位社会的终结实际上是中国改革开放,建立社会主义市场经济进程中不可逆转的必然趋势。”
2.合作型社区。政府通过授权，把原来由政府承担的部分社会管理职能权限转交给社会组织来承担。实际上是政府放权，通过找有资质的社会组织，利用其自身丰富的资源，达到更好的社会管理效果。
在这种治理模式下，对社区的资源投入仍然是以政府部门为主，政府的职能转变和社会组织的职能加强同步进行。这种模式是在上世纪我国改革开放以后，单位制逐渐弱化的背景下逐渐形成的。这种“非单位制”型的社会格局改变了我国传统的政府管理的微观基础，政府无法再通过对其直接控制的单位将社会成员纳入到整个社会管理体系当中，所以政府需要整合社会资源，通过调动社会组织，借助社会组织的力量将自主但分散的社会成员重新组织起来，进行社区治理。对政府部门和社会组织来说，这其实是一种双赢的过程。至此，我国的社区治理应当说取得了巨大的进展，然而，随着社会的进一步发展，这种模式必然会遇到其发展瓶颈期，居委会，业委会，社
会组织，和街道，政府之间的关系错综复杂，这种多元社区治理主体的博弈势必会影响到社区治理的长期效果。
3.自治型社区。由社区自治组织和社会组织对社区的公共事务进行管理和决策，政府从法律上、制度上为这些组织提供的发展提供保障，并进行监督。根据目前学术界围绕社区自治的各种观点来看，主要有两种取向，一是居民自治取向的自治，二是地方取向的自治。不论哪一种取向，对社区自治不能简单地理解为政府与社区之间的简单割裂，也不能理解为社区完全自组织的自我治理，而是与社区治理相关的各方利益相关者通过社区内的决策中心对社区的公共事务进行共同治理，尽管实现这种真正意义上的“社区自治”还有很长的路，但它是城市基层社会管理发展的最终归宿。
二、社区治理中存在的主要问题法律缺位进行社区治理并最终实现社区自治离不开法律法规的支持和保障。然而，我国的《宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》虽然对居委会的地位、性质、任务、工作制度等作了规定，但是明显过于原则化，实际操作性不强，像对社区的界定，社区自治的性质，管理运行方式等都处在无法可依的状态，给居委会的工作内容带来了很大的模糊性，也为各级政府把居委会当做一些行政事务的落实层和最终操作层留下了空间。另外，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》作为居民自治依据的唯一一部法律，已经有20多年的时间，其内容已经不适应当前社区建设的新形势，存在明显的滞后性。比如，第六条规定，居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。而在许多大城市，像上海，武汉等地，一些住宅小区规模明显扩大，这项规定明显已不符合现实情况。这些问题都迫切需要从立法层面予以解决。居民参与度不高
首先，居民对社区事务的参与热情不高，从观念层面上分析，旧有的“单位参与意识”一定程度上影响了居民参与社区事务的积极性，阻碍了社区居民社区自治参与意识的形成与塑造。其次，参与社区事务的广度和深度不够。由于计划经济体制下形成的对社会生活的行政化管理模式在目前还大量存在，社区居民某种程度上也习惯并认同了政府行为，被动接受安排的多，主动参与管理的少。即便参与到社区事务中，大部分情况下也是参与具体实施过程，民主决策等方面的参与则普遍不多。另外，社区志愿者和社会组织的发育不够成熟，没有形成全社会都来参与社区建设的氛围和环境，影响了社区管理工作的深入展开。
公共配套不完善目前一些城市社区功能主要体现在社区服务上，如在上海，主要是为老年人、残疾人、少儿提供社会福利服务，为居民提供家务劳动、文体活动等便民利民服务，服务对象相对固定，服务内容比较单一。另外，从总体上看，发展社区服务，完善公共配套设施的主要困难是资金不足，缺乏资金保障的长效机制职能异位街道办事处作为政府的派出机构，承担着越来越多的政府工作职能，而这些街道承担的行政事务，其中大部分又摊派给了下面的居委会来承担。目前，居委会的成员组成中，年龄多在40岁以上，以中老年群体为主，每天疲于应付街道交派的各项任务，本应面向社区居民服务的居委会，在大多数时间却为政府和社区其他职能部门做许多份外的或与社区居民联系不大的工作，使得居委会的工作内容和服务对象都发生了异位，居委会服务基层群众自治的功能难以发挥。三、进一步完善社区治理的几点建议实现社区治理形态从政府主导到公民自治的变革，其实质就是实现国家权力向社会的回归。尽管目前，实现完全的居
民自治困境很多，但仍可以从理论层面进行一些可行性的探讨。
加强法制建设，确保有法可依修订完善现有的相关法律法规，确保社区治理有法可依。随着城市进程的加快，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》在实施过程中遇到了不少的新问题新情况，流动人口的迁移、人口老龄化、动拆迁的转移安置等问题，使居委会在管理上力不从心。因此要通过立法或对现有法律的修订，廓清居委会的职能，权限以及与各方面的关系，从而使政府更好地依法行政，社区依法自治，社区治理有法律的保障。培育社区居民自治参与意识，完善参与机制社区治理理论的核心是参与、自治、共享。通过社区居民的积极参与，实现共同的发展目标。居民能否有效参与社区事务，一方面取决于居民是否有成熟的社区理念；另一方面取决于是否有完善的参与机制。因此，一是开展全方位、多层次的社区活动，为不同背景的居民提供交流场所，塑造共同的社区价值。二是以人为本，坚持社区需求，用共同需求来调动居民的积极性。三是完善居民参与机制，通过法定程序制定相关规章，形成一套健全的参与机制，以保证居民参与的积极性和有效性。完善相关配套措施，增强服务意识在社区建设的同时，要完善社区服务功能，推进配套设施建设。一是通过搭建自治平台，充分发挥社区居民的自治作用。发展志愿者队伍，推动社区志愿服务的规范化和制度化，实现社区居民的自治服务与管理。二是优化社区软环境，打造特色服务，开展特色活动。三是利用电商打造社区服务平台，实现从对物的管理转向对人的服务。目前中国服务业产值仅占GDP的30%，而挖掘社区服务的商业潜力，在我国亦大有可为。对政府职能进行科学定位，拓展社区自治空间
合理界定政府管理与社区自治的边界，进一步明确政府、街道和居委会的各自职责，政府职责有专门的部门来履行，不随意向居委会摊派。确需居委会协助的行政事务，要有明确的经费和人员，以减轻社区工作负担，创造必要的自治条件，使居委会真正的回归到《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定的“自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的基层群众性自治组织”的定位。
参考文献:陈伟东.中国城市社区自治：一条中国化道路.北京行政学院学报.2004.1.王颖.论社区自治建设.北京社会科学.2003.2.
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2012-10-0914:30:54陈家喜蔡国来源：《中共宁波市委党校学报》2012年3期
【内容提要】经济市场化和住房私有化的发展，推动我国城市社区空间的扩张和社区事务的增加，进而带动社区治理结构的转型。从1990年代以来，我国城市社区治理结构先后发生了两次明显的调整，即行政主导下的社区重构，实现街居管治体制向社区体制的转变；再由社区体制走向社区自治体制。随着社区利益多元化和矛盾凸显化，社区日益成为各类矛盾的集散地，从而要求社区治理结构进行第三次转型，即由社区自治转向社区共治。为了达成社区的和谐与稳定，应当充分发挥党和政府、居委会、业委会及社区居民等多方力量，共同参与城市社区的治理。
【关键词】城市社区社区自治结构转型
社区是我国城市社会管理的基本单元，也是城市居民自治的主要空间。改革以来，伴随我国经济体制的调整以及国家与社会关系的变迁，城市社区治理结构也发生了社区体制重构和社区自治发展的两次转型。近年来随着住房商品化、业主委员会的兴起以及业主维权行动的涌现，当前亟须实现社区治理结构的第三次转型，构建起党组织、社区居委会、业主委员会和社区居民共同参与的“共治型”社区治理结构。
一、行政重构社区：我国城市社区治理的兴起
改革之前，我国城市基层社会在街道——居委会的管治之下。然而，在单位体制盛行的城市社会，街居管治的空间是边缘而局促的，作为街道办的“腿”——居委会的管理对象主要是那些城市中的非单位成员如“五保户”、盲流以及无业人群，主要职能限于政策宣传、民意收集、治安保卫、民事调解、优抚救济及消防等。改革以来，市场经济的发展带来经济成分的多元化，冲击了单一化的计划经济体制，也冲击了依附于这一体制上的单位制社会结构。单位制之外的社会人，那些在外资企业、私营部门、自谋职业的流动商贩，乃至失业群体等，不仅使传统单位体制作为国家管理网络的有限性，同时也孕育了一个新的社会空间——社区。大量社会人聚居在社区，但却非同一单位的社会成员。住房商品化和私有化的发展，进一步加剧了这一趋势。“同业型”传统的居住空间逐渐让位于“同居型”的社区空间。
与社区扩张相伴随的另一个趋势在于，社区公共服务需求不断增加与供给不足之间存在严重矛盾。20世纪90年代以来，由于城市居民的不断增长，与之有关的社区治安、社区环境、文化娱乐、社会救助、医疗卫生等公共服务的需求迅速膨胀。然而，以居委会为主体的城市基层治理体系显示出能力不足的缺陷，不仅在人员构成和业务素质上已无法适应更为复杂和更为专业化的社区服务，而且在工作经费和职能范围上也无法覆盖日益广泛的社区事务。这就造成了常见的“上面千根线，下面一根针”的城市基层治理的尴尬处境。
社区空间的扩张以及公共服务供给的不足，让行政部门开始“重新发现社区”，社区的重要性被重新评估。从20世纪90年代初，城市社区建设概念的提出开始，到2000年中央“两办23号文件”的颁布，我国城市社区建设的酝酿经历了约10年的时间。这一过程中，民政部门通过举办学术研讨，进行地方性社
区建设试点，开展“全国社区建设实验区”评选等活动，推动城市社区建设的探索实验。关于社区进行公共服务的有效供给，社区的范围与层级的确定、政府与社区的职责与权限的界定，社区治理结构的重组等问题得到广泛试点。[1]这些探索的背后，除了强化城市社区给该服务的提供，也更注重如何实现对于这一治理空白的填补，特别是对于那些生活在单位之外的社区成员的管理。
行政主导下的社区建设，推动我国城市社区治理结构的第一次转型。这一转型过程除了进行社区空间区域的重新规划、社区办公与硬件设施的配置，更重要的是对街居管治体制的改造与重组。2000年颁布的中央“两办23号文件”，对城市社区治理结构的重组提出了明确的要求，即推进公共服务覆盖日益扩展的社会空间的同时，将行政力量也填充到这一空间，要求完善社区党群组织、社区居委会和社区党组织的组建。在这一文件实施后，社区治理结构发生了较大的转变，此前的居委会被重新规划整合改造成社区居委会，作为“党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织”。同时，又新成立两个组织，一是社区党组织，作为执政党在城市基层社会的触角和网络，接受街道党工委的工作领导，担当社区组织的领导核心功能，统筹协调执政党在社区的各项工作。二是建立专业化的社区工作者队伍，提高社区工作者的政治素质、文化程度、工作能力和热情。许多地方通过公开招聘、到了2002年前后，这一过程大体上业已完成。
二、走向社区自治：我国城市社区治理的结构转换
在2000年代前期，行政主导下的社区治理体系重组阶段完成后，我国城市社区治理结构进行了第二次转型，即以开展社区直接选举为导向推进社区自治体制的构建。从制度设计的角度看，民政部门将社区定位为基层自治的制度层级。
传统的居委会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，与村委会同为基层群众自治制度的有机组成部分。改造后的社区居委会承继了传统居委会的这一属性。它是社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的“群众性自治组织”其成员经民主选举产生，，负责社区日常事务的管理。因此，社区是居民自治的场域，社区建设的发展目标也被确定为实现社区自治。
现实当中，民政部门也以扩大社区自治为目标导向，极力推动社区民主的探索实践和社区直选的扩展。1999年，民政部在《全国社区建设实验区工作纲要》中就明确提出“社区自治”的概念，并先后在全国26个社区建设实验区中加以推广实施。从1998年到2003年间，民政部先后在青岛四方区、上海卢湾区、浦东新区以及北京石景山区先后进行社区直选的零星试点。2000年底到2001年11月，省级社区居委会直选首先在广西壮族自治区开始，南宁、柳州、武鸣等地展开城市社区直选。广西直选的一个重要探索是在将村委会选举的经验与技术如竞选演说、秘密划票间等，移植到城市社区，从而引起了较为广泛的选举热情。2002年社区直选开始在一些大中城市大范围推开，北京、广州、深圳、沈阳、南京、宁波、苏州、上海、长沙等城市先后进行社区直选的试点。[2]1998年到2003年期间的城市社区选举呈现选举逐步规范化、直选模式多样化等特点。
在社区直选的基础上，各地又进行了社区自治体制的探索，形成了沈阳模式、江汉模式、盐田模式及海曙模式等各种创新实践。其一，沈阳模式是按照“社区自治，议行分设”的原则重组社区治理体系，分别设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区委员会三个组织。社区成员代表大会是社区的决策组织，由社区居民和驻区单位选举产生。社区协商议事委员会是社区的协商组织，通过推选驻社区单位代表、人大代表、政协委员等社区德高望重者组成，发挥民主议事、协商监督的职能，社区党组织负责人一般兼任委员会主任。社区委员会
则是社区的执行组织，由社区成员代表大会选举产生，同时吸收驻社区民警和物业公司经理共同组成，行使社区管理、服务、教育和约束等项职能。
其二，江汉模式在参照沈阳模式的基础上，重新设计社区组织结构，成立了社区党组织、社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会。它们之间分工明确，社区党支部为领导层，社区成员代表大会为决策层，社区协商议事委员会为监督层，社区居民委员会为执行层。其中，社区居委会成员产生需要经过笔试、面试、竞选演说、居民代表初选、正式选举五个程序，在坚持提升成员素质的同时，又坚持发扬民主。[3]江汉模式的另一个创新是按照社区与政府两种“机制结合、功能互补、资源整合、力量互动”的原则重新界分了政府与社区的职能领域。街居之间被明确为“指导与协助、服务与监督”的关系，并按照“权随责走，费随事转”的原则向社区转移职权与资源；要求政府职能下沉到社区，如人员配备、工作任务、工作经费等。
其三，盐田模式是在“议行分设”的理念进行社区治理结构的调整，“一设立会两站”的社区组织结构。社区工作站由社区居委会的下属机构，归并到街道办事处，作为街道在社区的工作平台，专门承担政府交办的行政性工作。社区居委会则回归到居民自治组织的属性，开展居民自治活动，监督政府工作。社区服务站则由居委会作为举办主体，按照相关法律登记为民办非企业单位，开展社区各类公益服务活动，做社区居委会的“手”，为社区居民服务。
其四，海曙模式按照“选聘分离”、“街聘民选”的原则重组社区治理体系。2003年，宁波市海曙区进行社区居委会的重要改革。社区居委会由本社区居民经过直接差额选举产生，行使社区重大事务的决策权；社区居委会下设办公室，办公室工作人员是由街道面向社会招聘社区工作者，经过笔试面试等程序，推荐
给社区。这些转制社区工作者由社区居委会或街道办事处聘用，政府支付成本，承担社区居委会交办的自治性工作以及政府在社区层面的相关公共管理和服务工作。[4]从行政职能与自治职能分离的角度来看，海曙模式与盐田模式具有异曲同工之处。
自治导向下的社区建设，在社区直选和自治结构上进行了新的探索，形成社区治理结构的第二次转型。当然，自治导向下的城市社区建设，并非完全抛开政府的自治，而是合理界分政府与社会的边界，扩大社区自治组织的权限。地方探索模式的经验也显示，社区自治必须在尊重社区居委会自治功能的基础上，妥善协调社区自治与政府行政的关系，明晰社区事务的决策、执行与监督功能。
三、社区矛盾凸显：我国城市社区自治模式的挑战
随着城市社区的分化与利益关系的调整，社区面临的任务与问题也发生了转变，并凸显出既有社区治理结构的限度。第一是社区利益多元化与表达机制单一化之间的张力。当前，社区利益多元化的趋向日益明显。在社区场域内，社区居民与驻区单位、租户与业主、开发商与业主等都成为具有明确利益的主体。同时，基于不同的利益基点，各个社区主体之间如业主与开发商之间，业主与物业管理公司之间，居民与社区居委会、业主委员会之间，居民与居民之间的不信任、不合作乃至对立关系也隐然显现。然而，在当前的社区治理体系中，单纯依赖于社区居委会很难包容如此多元广泛的社区利益诉求，并且自治性的社区居委会也无行政职权来统筹如何复杂多元的利益关系。
第二是社区矛盾尖锐化与协调机制的有限性。近年来，社区矛盾的凸显化集中展现在各种形式的业主维权现象。围绕房屋质量和产权相关的商品房销售、拆
迁，物业管理，公共工程建设等引发的业主维权现象，在全国各大中城市此起彼伏，掀起一场“城市运动”，如深圳建设“西部通道”侧接线而出现的大规模维权事件、上海规划磁悬浮而引发周边业主的“散步”现象。[5]尽管许多业主维权事件的起因，已超出了社区的空间，但事件的治理主体往往又会回归到社区本身。从这些事件发生、扩散和消解的过程来看，都凸显了社区治理体系的局限性。作为居民的“头”和政府的“脚”，社区居委会在面对业主维权行动时处境两难：它既不能破坏社区和谐支持维权，也不能脱离民意阻止维权。因此，业主维权活动的频繁出现并日趋扩大，展现了社区自治体制的失灵。
第三是新社区治理主体的出现。随着社区空间的扩张和社区主体的增加，各类社区草根组织也在不断涌现，社区服务组织，社区老年组织，社区志愿组织，社区经济组织蓬勃发展。尤其是业主委员会，不仅是一个基于产权而组成的业主自治组织，还因其与业主有着密切的利益关联度，成为名副其实的居民利益代言组织。业主委员会成为维权行动的主要组织者、领导者和推动者，在其与地产开发商、物业公司，驻区企业，乃至公共部门的博弈行动中，积极为业主争取利益从而获得了社区业主的广泛支持，从而也成为一支举足轻重的社区治理力量。在许多地方，业主委员会已经成为名副其实的“自治组织”，成为社区利益集中表达的组织，这一状况，反过来弱化了社区居委会作为自治主体的地位和功能。
概而言之，当前社区成为社会矛盾的多发地和集聚区，社区自治与民主日益让位于社区和谐与稳定的目标。社区利益的多元化和社区矛盾的复杂化，凸显既有社区治理结构的失效，即社区居委会作为定位于社区居民开展自治的组织，无法涵盖和包容日趋分化的多元社区利益，以及错综复杂的社区利益矛盾。从构建社区和谐稳定出发，应当充分发挥政党、自治组织、社区居民及社区草根组织等多元参与，推动社区自治走向社区共治，实现社区治理结构的第三次转型。
四、推动社区共治的结构转型
在社区矛盾日趋凸显的背景下，民政部门在推进城市社区管理工作中，也在不断强化社区共治的发展导向，要求充分发挥各类社区治理主体的功能。2007年11月，《民政部关于开展“建设和谐社区示范单位”创建活动的通知》提出，要建设“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”的和谐社区，其中“管理有序”就强调健全“民主协商机制、矛盾纠纷调处机制、共建机制、民情民意反映机制”。2009年11月，《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》再次强调，“积极推进街道管理体制创新和农村综合改革，建立健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制和自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件应急管理体制机制。”
显然，在社区利益多元化和社区矛盾复杂化的现实下，社区和谐秩序的重构有赖于社区各种利益主体的良性互动与利益关系的有效调处。做到这一点，就需要尊重每一个社区组织的主体地位和合理利益，而不单是强化社区居委会的自治功能。此外，还应当充分发挥社区党组织的利益整合与协调功能，发挥社区草根组织的利益表达功能，以及社区居民的自主参与，从而形成一种多元共治的社区治理格局。
其一，强化执政党在社区的利益整合功能。充分利用社区党组织的政治整合功能，拓展其在协调社区利益矛盾，平衡利益关系上的积极作用。不断加强执政党在社区的组织网络建设，在社区居委会、业主委员会、物业管理公司、老年协会等组织中成立党支部，并在此基础上组建社区党委或总支。将社区党委改造成利益协商的平台，党的组织网络变成利益谈判的纽带，让社区党组织积极协调发
生在社区居民与物业管理公司，与业主维权会等相互间的纠纷，形成党内协商的格局。同时，发挥社区里的党员的积极作用，发动他们参选业主委员会、楼栋长、社区居委会，帮扶社区内的弱势人群，主动调解社区矛盾，引导业主依法理性维权。
其二，发挥社区草根组织的服务与引导功能。社区内的各类自治组织，如老年协会、科技协会、志愿者组织、爱心慈善组织等，既是社区的行为主体，也是社区的利益主体。要尊重和发挥它们在利益表达，利益协调和矛盾疏导上的积极作用。首先是发挥社区老年组织的作用。充分利用社区里的老人，特别是那些离退休的老干部，老党员，老专家、老模范等的作用，发挥他们的余热，调解邻里纠纷，化解社区矛盾，维护社区的和谐局面。其次是发挥社区慈善组织的作用。采取政府引导，民间主办的方式，成立各类社区爱心组织，如“爱心驿站”、“爱心超市”等，让社区各阶层的居民都参与到社区关爱行动，密切邻里关系，凝聚社区亲情，形成互助友爱的社区氛围。最后，发挥社区志愿组织的作用。通过政府引导，物质补贴、精神激励等方式，积极推动各类社区志愿者组织的发展，包括社区义工队伍，社区治安巡逻队等。充分发挥这些社区志愿者组织在提供社区服务，改善社区治安与环境上的积极作用，降低政府在社区治理上的负担。
其三，发挥业主委员会的自治功能。业主委员会是业主维权的主要推动力量，在其领导与地产开发商、物业公司，驻区企业，乃至公共部门的行动中，获得了社区成员的广泛支持，从而也成为一支举足轻重的社区治理力量。业主委员会已成为名副其实的业主（社区居民的一部分）自治组织，它有助于业主的利益表达、激发社区基层政治参与的积极性，从而促进了城市基层民主。[6]当前，基层政府尤其要避免将业主委员会边缘化，要尊重业主委员会作为业主利益代言组织的地位，有序引导其聚合业主利益诉求，表达利益主张的行动。面对业主维权的激
烈行动时，基层政府更需要利用倾听业主委员会在表达利益和缓和矛盾上的积极作用，通过谈判、协商、妥协而非僵化地压制的方式化解冲突。
其四，发挥社区居民的参与功能。社区不仅是居民生活和休憩的场所，也是居民实现自我管理、自我教育、自我服务的区域。社区发展离不开居民的参与。要充分发挥那些经常关心社区事务，热心公益事业的社区居民代表的作用，利用他们在居民中的声望，引导他们理性合法的表达行为。充分落实居民自治，尤其是通过推动社区居委会的直接选举，以及切实下发社区居委会充分的自主权，进而激发社区居民的民主热情，提高他们在治理自身事务上的能力。开展丰富多彩的社区文化活动。通过社区文化活动的开展，培育和谐融洽的邻里关系，消除彼此的陌生和隔阂，形成共同的社区意识。通过激发居民社区参与，凝聚社区意识和归宿感，增强社区成员之间的信任、协商与和谐关系，从而最大可能地化解社区矛盾。
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【作者简介】陈家喜（1976-），男，深圳大学当代中国政治研究所副教授，复旦大学公共管理博士后，主要研究方向为政党政治与社会阶层政治；蔡国（1986-）男，，深圳大学当代中国政治研究所硕士研究生（广东深圳518060）。
张晨;王生坤;张欢【摘要】我国自20世纪80年代末开始研究社区治理问题至今,经历了两个历史阶段:理论引进与中国化时期和在城市化进程背景下进行的理论创新.虽然对社区治理理论的研究已经逐渐走向实际,但仍显不足,特别是对当今城市化浪潮中不断产生的"过渡型社区"治理问题的研究关注不够,理论上有着巨大的真空,因此对由失地农民安置小区特别是其中聚集大量农村向城市转移的流动人口构成的"过渡型社区"治理问题更要关注.而这将是我国社区治理问题研究的新起点和创新点.【期刊名称】《中共南京市委党校学报》【年(卷),期】2010(000)002【总页数】5页(P78-82)【关键词】城市化;社区治理;治理结构;"边缘社区";"过渡型社区"【作者】张晨;王生坤;张欢【作者单位】苏州大学中国特色城镇化研究中心,江苏,苏州,215021;苏州大学中国特色城镇化研究中心,江苏,苏州,215021;苏州大学中国特色城镇化研究中心,江苏,苏州,215021【正文语种】中文【中图分类】D63自20世纪80年代中期起,我国开始了城市社区管理新模式的研究与探索。随着城市化地不断推进,城市化化水平不断提高,城市规模不断扩大,社区治理成为当前政治
学、社会学、公共管理学、市政学等学科领域的专家学者广泛关注的热点问题,各类学术研究成果层出不穷,从各自学科角度提出了诸多具有建设性意义的构想。社区原是社会学的一个基本概念,德国社会学家F.滕尼斯首创。自20世纪30年代由以费孝通为首的燕京大学的学生从英文Community翻译过来到现在,其含义已经发生了很大变化,对其定义已达100多种。无论如何定义,无非通过对其形态、特征的描述来界定。简言之,社区就是由一个相对稳定、相对独立的地理空间,一定数量的人口、心理和文化上的认同感及社区中人们的各种社会活动及其互动关系。[1]在我国当前,社区的概念似乎更是一个典型的建构性概念,而不是一个单纯的学术上的概念,是一个政府试图建构的、以一定地域为基础的社会实体或社会单元。这一点可以从社区一词在我国的兴起中看出来。1991年民政部指出基层组织建设应着重抓好“社区建设”,此后民政部在全国设立26个“城市社区建设实验区”,推动了社区一词的普及,及至党的“十六大”报告中提出:“完善城市居民自治,建设管理有序、文明祥和的新型社区”,社区才算真正进入学术研究的焦点并成为大众流行词汇。在这个过程中,政府主导了社区概念的传播,也正是如此,社区概念自其普及之初就已经脱离了纯粹的学术话语,指向了一定的行政辖区。目前对于社区的理解主要有两大类,其一是将社区理解为居委会或调整后的居委会辖区;其二是将社区理解为街道办事区辖区,相当于某些学者指称的“街区”的概念。[2]在这种理解之下,社区具有了明显的行政边界,对于社区的关注很快就转变为对社区管理的关注,强调的是政府对于社区的管理行为。随着全球治理理论的丰富和盛行,社区管理理论也由传统的侧重行政管理到侧重治理的转变,在实践话语的使用上,社区管理更多地被社区治理替代。所谓社区治理一般理解为:“在一定区域范围内,政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动”[3]这就要求政府和社区组织、社区公民与共同承担社区建设、管理、发展的责任,负责任的政府与有责任感的公民以及社区组织在社区治理中具有同等重
要的地位,共同构成社区治理的主体。社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动。对此埃莉诺·奥斯特罗姆在谈及社区治理时论述道:“社区治理通过借助既不同于国家,也不同于市场的制度安排,可以对某些公共资源系统成功地实现开发与调适。”[4]这里“成功地实现开发和调适”即是社区治理的目标,一种建立在“善治”基础之上的目标,为了达到“善治”的目标,围绕如何实现“善治”,不同学科的学者从不同视角提出了各自的构想:政治学者主要运用国家与社会关系的相关理论,从社区的权力结构来分析政府与社区之间的关系,讨论如何进行社区管理体制的创新,以实现善治的理想目标,进而通过构建国家与社会之间的良性互动关系,促进公民社会的成长和社区自治空间的扩展,[5]主张给予社区更多的自主权;社会学者则侧重于运用社会结构和社区组织的视角,从社区内部居民之间和利益群体之间关系的分化与整合,来分析如何促进社区意识和社区归属感的形成,探讨社区情感在现代社会的表现形态和实现途径,如何促进社区社会资本的培育,主张通过社区居民间的互动来增进了解和相互信任,促进合作,从而促进社区和谐;公共管理学者则从公共治理的角度,主张从行政体制、居民委员会、NGO的功能发挥等方面发挥社区治理的综合效用。在充分调查中国城市社区治理实践现状的基础上,学术界发现实践中存在不同的社区治理结构,从而引发了对于不同治理结构治理绩效的拷问,学者们普遍认为要想研究不同治理结构的绩效首先需要区分不同治理结构,要实现社区治理结构的类型化。①南京大学魏姝教授从“治理网络扩展的方向和范围”“协作的形式”两个变量出发区分了传统型社区、协作型社区和行政化社区三种不同的社区治理结构,[6]具有一定的代表性。社区治理理论的研究在中国兴起至今,主要经历了两个阶段,各个阶段表现了不同的特点:第一个阶段是从理论的兴起到20世纪90年代后期,这个时期对治理理论的研究主
要集中在对城市中原有社区在从计划经济转向市场经济过程中如何转变社区治理方式的探索,找寻适应市场经济要求的治理方式。这个阶段在理论上主要是对西方社区治理理论的介绍和引进并不断地中国化的过程,同时结合中国改革实际,特别是行政体制改革,围绕市场经济体制的构建和完善,探讨社会管理体制从单位制向社区制的转型,倡导社区管理从计划经济时期传统的行政主导型向混合型方向发展,主张“政社分离”,转变街区政府职能,不断扩大社区自主权。第二个阶段,从20世纪90年代后期到现在,随着市场经济的不断发展,各项改革的不断推进,特别是由工业化带动的新一轮城市化浪潮,使得各地区的新社区不断出现和整合,无论是规模还是数量都是惊人的,人口流动的频繁和数量的庞大给社区治理提出了新的挑战。越来越多的学者开始将社区治理置于城市化进程这一大的背景之下研究,首先便表现在理论上的相互借鉴和融合,学者们不再囿于自身学科领域,而是试图通过学科间的综合来寻找新的解决良方,毕竟中国的社区治理在历史、文化、政策、时代发展等诸多因素作用下纷繁复杂程度远远超过西方国家,现有理论总是无法完全与中国的实际吻合,既有的解释框架往往不足以满足现实的应对。而本土社区治理理论创新刚刚起步,理论往往滞后于实践的发展,而实践自身的解答又很难提升其普适价值。因此,对于正处于城市化和社会转型关键时期的我国来说,社区治理的理论和实践尚有很大的挖掘空间。近年来,一些学者超越原有的研究视野,开始关注城市社区治理中的“边缘社区”的治理问题,为具有中国特色的社区治理理论研究和创新提供了新的视角。今天的中国,任何一个兴起城市化浪潮的地方都必然伴随着两种现象:一是大量的失地农民出现,农村社区向城市社区转型,但转型社区的社区治理比城市原有社区和“精英社区”更加复杂和困难;②二是大量农村剩余劳动力涌向城市,给城市社区管理带来新的挑战。因此,城市化背景下中国特色社区治理的研究方向和领域将会发生很大的变化。这种转向就是“边缘社区”研究的兴起,所谓“边缘社区”顾名思义就是一种介于
城市社区和农村社区之间的社区,这类社区既不同于现代城市社区也不同于传统农村社区,是在我国城市化进程中出现的一类正在演变中的社区。“边缘社区”的前途应该是走向成熟的城市社区,但是如果这种转型不成功,无法回到农村的“边缘社区”就有可能沦为贫民窟,正是出于对这个问题的担心,学界广泛开展了关于“边缘社区”的研究。在城市化进程中的“边缘社区”以不同的形式存在。如“超级村庄”、“城中村”、城乡结合部社区等。折晓叶和陈婴婴用“村社区”来指称“超级村庄”,认为“超级村庄”是乡村内部产生的一张非农经济社区。“超级村庄”具有共同的地域和明确的边界的特点,在价值观和认同感方面具有趋同性。但是村庄由于经济发达而使其基础设施建设和外表建筑带有许多城市特色,是一种散布在乡村的“城市”居民点,亦可称为乡间“城市型”村庄。[7]关于城中村的研究文献,目前可谓汗牛充栋,其中比较著名的有李培林《村落的终结》和蓝宇蕴《都市里的村庄》。这两本著作都是在对广州“城中村”的调查基础上写作的,其研究路径一脉相承。在对“城中村”的研究中,李培林特别指出:“第一,村落的终结和农民的终结不是完全同一的过程,不是非农化、工业化和户籍改革就能解决的,村落的终结更加艰难,更加漫长,一蹴而就的结果往往是造成社会的断裂。第二,村落的终结必然伴随产权的变动和社会网络的重组,其间必然伴随着激烈的利益和价值冲突,需要建立一种超越“零和博弈”的新的合作和整合机制。第三,村落组织的传统本土资源,并不完全是现代性的对立面,它也可以融入或被用来构建现代化的新传统,在所有被视为对立两级的中间,都存在连续谱的过渡和多样性。第四,‘城中村’在城市化过程中具有双重的功能,它既是城市异质的边缘,也是替代贫民窟而成为农民工融入城市并转变成新市民的摇篮和桥板。第五,城中村的研究,为我们最终揭示从村落非农化、工业化、去工业化到城市化和村落终结的变迁逻辑,提供了可能。”[8]而蓝宇蕴的著作则主要注重“城中村”的社会层面和本土资源,提出了
“都市村社共同体”这一概念来阐释“城中村”存在、发展的特定逻辑,指出政府合理的制度供给在“城中村”发展中的作用。[9]城乡结合部社区是处于城市建成区周边地带的农村社区,兼有城乡生活方式的特征,因而不同于一般概念中的郊区或农村。周大鸣等认为“‘城乡结合部社区’是指介于城乡之间的第三种社区类型”。对于这类社区的研究主要集中于土地问题、社区安全和社区建设等。目前国内社会学界对于各类“边缘社区”的研究已经是比较充分的,既有宏观层面的探讨,也有微观层面的观察,但是从政治学、公共管理学角度出发进行研究的作品尚不多见。并且研究的重点在“边缘社区”本身,对于生活在“边缘社区”当中的人及其生存状态的考察尚嫌薄弱,更缺乏将生活在该类社区中的居民和社区治理联系起来的研究,忽视了“边缘社区”中社会整合和社区治理的之间的联系。与此同时,随着农村经济的发展和新农村建设的展开,有关农村问题的研究论域从侧重于村民自治扩展到农村社区治理问题上来,从关注单个的选举事件转移到关注整个农村治理的过程中,由此农村社区治理成为社区治理研究的另一个支点。尤其是小城镇建设及集体农庄的建设更需要农村社区治理理论的指导,这方面的研究也刚刚起步。如前所述,当前的国内学界,学者们开始从原来的单纯的城市社区治理研究转向在城市化背景下的社区治理研究,这将意味着,研究范围的扩大,同时与实际将更加贴切。然而,从所能搜集到的诸多文献来看,目前的理论研究仍然存在诸多局限,表现在:(一)尽管关注社区治理的学科越来越多,但相互间的整合度仍然不高。中国的社区治理问题十分复杂,不是某一个学科所能解决的,也不是一两门学科的综合就可以实现的,中国社会转型的复杂性很多就浓缩在一个社区治理之中,这就要求在鼓励更多不同学科背景的学者参与其中,同时加强各学科间的交流,尤其是政治学、公共管理学和社会学之间要加强整合。
(二)随着城市化进程的加快,社区治理问题层出不穷,快速变化的实践对社区治理理论研究提出了更高的要求,但是理论界并没有对此作出积极回应,社区治理理论的创新程度不高。研究缺乏具有说服力的理论范式,不像农村研究那样充满争论;更有甚者一些学者人云亦云不注重实际的调查研究,理论显得空洞缺乏说服力。一些学者虽有理论创见,但实践与理论的脱离局限了自己的视域,难免出现纰漏,不免有些遗憾。(三)实践中的二元分割,影响了理论研究中的思维习惯。有的学者就城市论城市,就农村论农村,没有意识到固有的城乡二元结构始终在影响着自己的思维,我们注意到,随着经济的不断发展,国家政策的不断出新,城乡二元结构处在不断的消解进程中。随着大量的人员流动不断冲击着传统的社会结构,如今的一些社区,特别是中小城市社区已经成为农民的社区了。而大城市中,失地农民、农民工已经成为一个不可忽视的群体,如果理论界也在边缘化这样的群体,那么将无益于正确理解社区治理过程,对于理论的创新同样不利。所以,打破固有观念的束缚,通盘考虑,具有前瞻性的判断才能在真正意义上理解社区。(四)目前的社区研究中,几乎都预设了一个前提,即社区已经形成,主要是社区治理方面存在问题,其他基本符合现代社区要求。所以,很多学者都把注意点集中到从政府、居委会、社团等组织能力发挥上,而忽视了我国社区本身也是一个渐进发展的过程。就社区治理而言,城市社区、农村社区和“边缘社区”,这三种社区形态的每一种社区内部也都分别存在不同层次的内部整合和变迁发展问题,只有将其从历时态和共时态进行综合立体的考察,才能真正提出有实践意义的思考。毫无疑问,跨学科、多元化方法的运用来综合研究社区治理问题将是大势所趋,此外,相关研究将更加注重实际和实效,与时俱进更显重要。基于现有文献的分析以及结合实地初步调研,我们发现,当前对于各类“边缘社区”的研究已日趋成熟,但是对于“边缘社区”中的城中村、超级村庄之外的另一类广泛存在的新型“边缘社区”——城市边缘的大规模拆迁安置小区相关问题的研究,尚嫌薄弱。我们认为,在
中国政府主导型的城市化进程中,这一类社区将会越来越多的出现,实际上提出了有别于现有农村社区的城市化转型和城中村改造的新问题,因而对这类社区的研究势必将是整个“边缘社区”研究的新领域。为了和原有类型的“边缘社区”作一个区分,我们将这类社区称为“过渡型社区”。所谓“过渡型社区”强调的是这类社区的过渡性特征,是中国特色城市化进程中社区变迁的一种过渡形态,这类社区既包含着城市社区的特点,又或多或少的、顽强地保存着农村社区的精神,在这类社区中农民完成了最初的市民化训练,却又经历着由“规划的变迁”所带来的剧烈的心理和生活方式的冲击。我们发现,目前对于此类社区的研究仍局限于失地农民市民化和治理缺失的层面上,而现实中,随着城市工业化的加速推进,这些拆迁安置小区由于距离工业区较近、交通便利、出租和转让成本也较低廉,吸引了大量外来务工人员和流动人口入住,也使得“过渡型社区”的性质事实上成为了某种意义上的由失地农民和外来人口共享的“移民社区”。③人口性质的复杂化,使得该类社区的建设和治理面临不同于以往城市或农村社区治理的全新挑战。尤其是社区中的失地农民(原住民)市民化和外来人口的社会整合与社区融入问题,成为“过渡型社区”建设和治理需要同时面对的两大核心问题。这个问题如果解决不好,不仅影响城市化发展的步伐,而且还会影响经济的健康发展,同时还会导致众多社会不稳定因素的产生,最终影响当前社会主义和谐社会的建设。所以,理论界除了继续探索已经成形的城市街道社区和农村村落社区形态的治理问题外,还要更加重视这类尚在形成过渡过程中、不具稳定形态的“过渡型社区”治理问题。社区本身情况越复杂,给社区治理带来的挑战就越大,首先要从对社区本身生存状态的研究,然后在此基础上,提出具有建设性的建议来,从而为构建社会主义和谐新社区和社会主义和谐社会提供新的理论指导。注释:
①参见贾西津、张宝峰、王振海的相关研究。②这里的精英社区主要是以中产阶层及以上居民为主体的中高档小区组成的社区。③无论是原住民还是外来流动人口相对于传统社区来讲都是“移民”,因此,可以将这一群体组成的社区定义为“移民社区”。
【相关文献】
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从社会管理到社会治理的变革、挑战及应对
【内容摘要】党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。其中，“国家治理体系”和“治理能力”的概念是我党首次提出，也是三中全会的一大亮点，改变了传统的以自上而下管控为特点的“管理”理念，摒弃单一的行政管控手段，转变为一种强调国家与社会合作共治的“治理”理念。这标志着“治理”取代“管理”，成为我党新时期深化改革的执政理念和治国方略。本文以村务监督委员会视角，主要围绕治理理念的演进、社会管理到治理的变化与挑战及应对策略等方面展开，以期为相关单位带来一点启发。
【关键词】治理背景特点挑战对策一、治理理念提出的背景和历程治理理念的提出及演进自1989年世界银行报告中首次出现“治理”一词以来，治理理念逐渐为人们所接受，不但形成一整套的理论框架和逻辑体系，而且在现实政府改革过程中发挥了重要的作用，成为世界范围内政府改革的一面旗帜。治理理论认为，治理是一个自上而下与自下而上互动过程，强调政府与社会通过合作、协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，从而寻求政府与公民对公共生活的
合作管理和实现公共利益最大化，它以合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征。
我国自上世纪90年代初建立现代企业制度、企业改革进入公司治理改革新阶段以来，从营利性组织的公司治理、金融机构治理到非营利组织的大学治理、慈善机构治理、政府治理，再到当前的国家治理，治理改革逐渐渗透到改革的各个层面。
从社会管理到社会治理的发展历程改革开放以来，我国经济社会环境发生了巨大变化，面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化而产生的一系列新情况和新问题，党的执政理念也经历了社会管理到社会治理的发展历程。XX年党的十六届三中全会，将“社会建设和管理”列入“五个统筹”之中；XX年党的十六届四中全会第一次提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；XX年党的十七大提出健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局；XX年党的十八大提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。由“格局”上升为“体制”，并且强调“法治保障”；十八届三中全会继续推进理论创新，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标。
二、从社会管理到社会治理带来的理念和方式的变化——以村务监督委员会建设为视角
所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。对于现代国家来说，基层治理是国家治理体系的重要组成部分。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。为此，课题组选取了基层治理中的村务监督委员会建设为视角，以金山区的村监会建设为主要基点，尝试对从社会管理到社会治理的转变所带来的思想观念、思维方式和工作方针等一系列的变革进行阐析，探究转变过程中面临的挑战，并寻求应对之策。
我国村监会的发展历程村务监督组织其实早在我国建国初期的50年代就有存在，名称叫“监察工作委员会”。但由于各种原因，这个机构体制没有延续下来。全国第一个“村监会”于XX年6月18日在浙江省武义县后陈村选举产生。XX年底，浙江、陕西两省行政村全部成立了村监会。XX年10月28日，《村民委员会组织法》经第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订发布，其中第三十二条明确规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，为村监
会的建立提供了法律依据。此后陆续有不少省市开始探索实施，但还未全面铺开。
上海市金山区从XX年3月起，先后在金山卫镇及金山工业区高楼村开展村监会试点工作，在此基础上，XX年1月份，金山区全面推进村监会工作，区委办和区府办印发了《关于在本区全面建立村务监督委员会的实施意见》，对机构设置、成员产生、工作职责、权利义务和保障措施等进行了规范。4月前，全区各村完成选举；6月份，124个行政村的村监会开始正常运作。村监会依法行使六项职责：1、监督村级重大事项民主决策情况；2、监督村务公开情况；3、监督村集体“三资”管理情况；4、监督村干部廉洁履职情况；5、监督村民代表会议授权的其他事项；6、主动收集并认真受理村民的意见建议。村监会的全面建立，在金山区形成了以村党组织为领导核心，村民会议或村民代表会议为决策机构，村民委员会为执行机构，村务监督委员会为监督机构的村民自治组织体系。
社会治理突出特点1、主体多元虽然社会管理包括政府作为主体的管理行为和公民社会组织作为主体的管理行为两个主要方面内容，但社会管理仍然侧重于政府对社会进行管理，政府是社会管理合法权力的主要来源；而社会治理则强调合法权力来源的多样性，社
会组织、企事业单位、社区组织等也同样是合法权力的来源。社会治理的主体是多元的，任何一个单一主体都不能垄断规范和管理的实践过程。
在村监会产生以前，除村民会议有监督权，此外无专门的村务监督机构，对村务的监督大都是通过基层政权组织来实现。由于村民会议召开有法定的程序，需由村委会召集或有十分之一以上的村民提议，有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者本村三分之二以上的户的代表参加。在当今农村人口流动日益频繁的状况下，村民会议召集难度很大，难以随时召开议事，难以保障村民参与村务监督的权利。村监会的成立，创设了一条多元参与村务监督的机制。在金山区的实践中，村监会成员为5人，均由选举产生，来自基层农村的各个方面，能够更好地代表社会各方面、各阶层的利益，并行使各项村务监督职责，体现了社会治理的多元参与性。同时，多元参与使村监会能够汇聚各方面、各阶层的意见，使村级事务能够为更广大的村民服务，推动公共利益的最大化。
2、平等参与、合作社会管理较多地表现为从行政部门的主观意愿出发管控社会，通过命令式、处罚式、服从式管理等强制性手段实现自上而下的为民做主、替民做主；而社会治理则更多地强调民主，强调发挥多元主体的作用，平等参与、平等协商，
并形成最终的决策以管理社会事务。村监会的设立，为村民平等参与村级事务提供了平台，
一方面，村民可以通过选举，平等地加入村监会，如金山区在实践中规定，拥有选举权和被选举权的本村村民，年龄一般不超过70周岁，并具有胜任工作的身体条件的都可以参选；预备候选人由村党组织推荐、村民代表联名推荐和村民自荐等方式产生。另一方面，在村监会中，每一位成员享有平等的权利，履行平等的义务，可对村级事务自主表达意见、协商讨论，并形成相关的建议，最终影响村级事务的实施。如金山区规定了村监会成员的四项权利，包括知情权、审核权、监督权和建议权，同时也规定了依法履行职责、积极支持村“两委”工作、认真接受考核考评和努力提高工作水平等四项义务。
3、依法治理的理念社会管理更多地是讲究用行政手段、行政命令的方式来管理社会事务；而社会治理则使治理方式从主要由政府单方面管控向多元治理方式转变，要求在运用行政权力之外，更多地运用法律的、市场的、文化的手段，对公共性事务进行控制和引导，尤其注重运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题，体现了依法治理的理念。村监会的组建过程，就充分体现了依法治理的理念。如金山区在实践中，设计了多项制度规范村监会成员的依法产
生和依法履职：一是村监会成员按规定由村民代表会议选举产生，并规定了回避制度，村“两委”班子成员和财务工作人员、村集体经济组织负责人及其近亲属、近姻亲不得担任村监会成员；二是在规定了村监会成员的权利和义务；三是建议了评议制度，每年年底，村监会向村民代表会议报告工作，接受村民代表会议对其履职情况的民主测评，并根据测评结果进行考评；四是加强了纪检监督，规定村监会接受镇级纪委的指导，并向其汇报工作。上述制度的建立充分保障了村监会成员依法依规产生并履行职责。
4、源头治理的理念随着我国经济社会不断发展，利益不断多元化，各种利益冲突不断显现，而社会管理运用行政化的手段化解社会矛盾往往有滞后性，且局限于“案结事了”，作用主要体现在治标上；社会治理则通过公民的多元参与、社会组织的作用发展等渠道，让公民及社会组织适时、适度的参与，公民的诉求得以有效地表达，同时也能够最大范围地集中各方智慧，推动决策的民主化、科学化，从而在源头上消除矛盾纠纷，实现治理目标。在村监会成立之前，由于无专门的村务监督机构，村务监督有明显的滞后性，村民的诉求无处释放，基于对村级组织的不信任，又缺乏其他有效的社会组织作为缓冲带，基层政府就承受了极大的来自基层的矛盾所形成的上访、群体性
事件等所带来社会稳定压力。同时，由于村两委既是“运动员”又是“裁判员”，不少村务决策随意性大、财务开支不规范，在滋生矛盾纠纷、恶化干群关系的同时，还易形成违法犯罪。据统计，近5年来，金山区发生村官职务犯罪25起，涉及征地拆迁贪污受贿、农机补贴虚报、挪用资金等多个领域。
村监会成立，则实现了四项职能，发挥了源头治理和综合治理的功效。一是民主监督的平台，村监会通过事前参与决策、事中积极参加、事后及时公开的机制，把监督渗透到村级事务管理的方方面面，解除了村务监督的滞后性问题；二是科学民主决策的桥梁，通过列席村“两委”班子会议、评议“两委”班子决策、监督修正决策偏差，确保科学决策，同时村监会成员既是监督员，又是信息员、宣传员，能有效收集社情民意，汇聚各方智慧，构成了村级科学民主决策的桥梁；三是矛盾纠纷的化解器，村务管理无法回避人情的浸渗、村官的腐败、村民的积怨，村监会的存在，从制度建设上为村民诉求释放提供了出口，大量的矛盾被化解在萌芽状态；四是干群关系的润滑器，以村监会为平台，实现村级各项事务，特别是财务工作和敏感事项的公开透明，督促村干部转变工作作风，消除了群众中存在的疑虑和误解，实现了群众明白、干部清白，有效缓解了干群关系紧张的局面。
如在金山区最早开始试点的高楼村，村监会运行一年
来，参与村“两委”班子决策12次，对326张485万余元财务发票进行了审核和公开，收集群众意见建议26条，协助村干部妥善解决了15起干群矛盾和邻里纠纷，促进了和谐。
三、从社会管理到社会治理所面临的挑战“罗马非一日建成”，任何改革都非一蹴而就，受长期以来的管理思维、管理方式的影响，社会治理仍面临着诸多的挑战，社会治理之路任重道远。管理部门不愿放手的问题行政部门或相关授权组织受长期以来的管理思维的影响，习惯于大包大揽，习惯于对社会进行命令和控制，不愿放权，不敢放手，为公民和社会组织参与社会治理设置诸多或明或暗的障碍，严重损害了社会治理的根基。在我国的村监会建设中，基层政权组织及村“两委”“选自己人，选对的人”的思想仍然存在，一些地方在选举监委会成员的过程中存在违规操作的情况，基层政权组织、村“两委”直接介入选举或者间接介入选举，导致“民选变官定”的事情时有发生，严重影响了村务监督的法治性和公信力。同时部分村干部担心权力受制约，从内心深处抵制村监会，村务监督在其眼里是一项“不得不”执行的政策，对村监会的工作消极对待，甚至于“暗箱操作”，对村干部的监督在事实上成为了村“两委”的自我监督，村监会蜕变为村
决策、管理机构的附庸，站到了群众的对立面去了。参与意识不强的问题社会治理强调社会各方面对社区事务的主动参与，需要
最广泛的公民参与和最主动、最自觉的志愿精神。但这也正是社会治理所面临的一大难题。虽然随着社会经济的发展，个人在经济实现自立后，权利意识也在不断增强，参与社区事务和基层治理的意愿也不断增强。但是由于我国社区理念尚未形成，公民缺乏参与经历和锻炼，志愿精神不强，参与意识仍然不够。体现在村监会建设实践中，虽然对村监会成员的人选并未限定范围，但从实际产生的成员来看，基本都是以老干部、老党员等原体制内人员为主，这虽有种种原因，但关键点还在是村民缺乏参与意识，不关心，“觉得事不关已”；不参与，“怕耽误时间，怕找麻烦结冤家、怕工作不力不好交差”等。参与意识不强在一定程度上阻碍了社会治理的发展，体现在村监会委人员组成上，有时会存在固定人员，形成体内循环，使其很容易产生倾向性，使监督走过场，甚至还可能与村级组织“抱团取暖”。
依法参与能力不够的问题社会治理强调社会各方在有效地对话、协商、合作的基础上来管理社会事务，这对参与者的能力提出了一定的要求，但从现实情况来看，公民的依法参与能力仍然不够，一方面对如何有效参与缺乏专业知识；另一方面，依法参与的
意识不够，不作为、乱作为甚至非法作为的现象屡见不鲜。依法参与能力不够严重损害了社会治理的效果。
这在村监会建设中也有体现，如从全国范围内看，村监会成员文化程度偏低、年龄偏大、业务知识匮乏现象仍较为普遍，对村经济财务、政策精神、村集体项目等重大事项不了解，对监督的重点和容易出现问题的环节不明确，对于村务监督无从下手、力不从心。另一方面，部分村监会成员职责意识不强，由于怕担负监督风险，或者怕破坏与村干部的私交，得罪村里一部分人，对某些有损群众利益的问题，睁只眼闭只眼，存在监督不作为的现象，不依法履职的情况。
平台建设不规范的问题社会治理要求为社会各方参与社会事务提供规范系统的平台，消除社会各方的参与顾虑，保障社会各方的有效参与。但当前平台建设仍不系统规范，主要表现为参与的渠道不畅、平台的运作机制不顺、平台的保障机制不力，导致社会治理未能发挥应有效果。在村务监督委会员建设上，具体体现为：1、村民参与村监会的渠道不畅。村监会作为一个新生事物，各级组织对于村监会的社会面宣传仍不到位，群众对村监会的性质和职责不甚了解，信息的不对称导致群众的参与渠道不畅。2、村监会运作程序和工作制度尚不健全。一方面，对
村监会履职的程序未有详尽的制度安排，包括监督如何立项、村监会的议事规则和决策程序等，监督工作随意性大，导致村监会成员不会监督。另一方面，对村监会决策的效力未有明确规范。村监会虽说可以依法监督，但其作出的“监督决议”对村委会及其成员有何约束力，目前并未有强制性规定。这也意味着村委会及其成员完全可以对村监会作出的监督决议置之不理。
3、保障机制尚不完备。一是物质保障问题，由于地区差异，部分地区的村监会的办公场所、办公设备、办公经费尚不能保障，村监会成员的补贴未得到有效落实；二是履职支持问题，对村监会在难以履行合法、有效的监督时，如何为监督提供有效的保障，避免监督落空，对此目前尚未有明确的规范。
四、进一步推进社会治理的对策管理部门依法放权社会治理要求行政部门或相关授权组织按照社会治理的理念和行政体制改革的要求，向市场和社会放权，凡是市场机制能够调节的、凡是社会能管得住管得好的，就交给市场和社会。行政部门或相关授权组织要加强与公共部门、社会组织、公民个人等多元主体的合作，综合运用法律、市场、文化等手段进行引导和调控。同时要加强对行政部门和相关权力组织的法律监督，督促其有效地放权。这是推进社会治
理的根本之策。在村监会建设中，基层政权组织要彻底抛弃传统思维，
在坚持党的领导的基础上，保障村监会成员的依法依规选举，保障村监会依法行使职责，对于村“两委”非法干预村监会选举和行使职责的情况，应严肃查处。同时，要发挥纪检、检察等法律监督机构的作用，对于基层政权组织和村“两委”非法干预的，应追究党纪政纪责任，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。金山区在实践中明确由区纪委监察局、区检察院负责工作督查，就是一次良好的探索实践，可资借鉴。
开发社区公共事务，让公民在不断参与中提升意识和能力
社区公共事务是基层群众自治的基础，必须首先存在公共事务而后才能谈及自我管理或者治理。事实上，社区公共事务并不缺乏，缺乏的是开发社区公共事务的能力。在社区日常生活中存在着大量影响居民生活的公共问题，只要将公共问题纳入到基层治理的过程中去，公共问题将变成了社区公共事务，居民将自发参与到同自身利益密切相关的基层治理过程中去。在这一过程中，公民的参与意识与能力将得到持续的锻炼和提升。
就村监会建设而言，应当在规范的范围尽可能多地开拓监督领域，不仅限于村务公开监督、财务监督，还涉及到决策监督、干部履职监督、社情民意收集反馈等各个方面，要
通过规范化的村务监督，不断提升村务监督的吸引力，提升村民参与社会治理的意识和能力。
加强教育考核，提升依法参与社会治理的能力社会治理是依法治理，要求参与者依法行使职权。在公众依法参与能力尚不够的情况下，教育培训和考核机制就显得尤为重要。一是加强法治教育，提升公众依法参与社会治理的意识；二是加强专业知识教育，提升公众依法参与社会治理的能力；三是加强评议考核，完善进出机制，保障依法参与。在村监会建设上，一是要加强《村民委员会组织法》等法律知识及村务监督相关规范的学习，抓好思想政治教育和作风教育，提升村监会成员的依法履职意识；二是加强对纪检、村务监督业务知识的培训，还要抓好金融、审计等有市场经济知识和现代科技知识的培训；三是建立奖罚激励机制，要认真执行评议制度，村监会每半年或每年度向村民会议或村民代表会议汇报工作，并接受评议，对履行监督到位的给予表彰奖励，对履职监督不到位的建议村民代表会议给予罢免和调整。同时纪委、检察机关要加强指导和监督，对于在履职过程中的违法违纪行为进行严厉查处。规范制度和程序，搭建好参与社会治理的完备平台社会治理是一种全新的理念，要站在党在新时期深化改革的执政理念和治国方略的高度加强对社会治理的宣传，同
时也要依据社会治理的相关特征，科学合理地设计公民和社会组织参与社会治理的平台，从参与渠道便利通畅、参与方式自愿平等、履职保障有效充分等方面保障多元主体的参与，保障社会治理的公共利益最大化。
具体到村监会的平台建设，要注重三个方面：1、加强宣传引导。要将建立村监会提升到完善村民自治制度、推进基层民主政治建设的高度，采取多种宣传形式，利用各种载体加强宣传。一方面，利用中心组理论学习、党员干部集中学习等平台，以专题讲座、报告会、专题电视片等形式在党员干部中进行宣传；另一方面，利用广播、黑板报、宣传窗、标语、文娱演出等群众喜闻乐见的形式，在基层群众中进行宣传，提升村监会的影响力。2、加强运作程序和工作制度建设。一方面，可参考村委会的议事程序，制定村监会的工作程序，明确监督的发起、立项、讨论、决策规则，明确监督委员会的工作制度。如金山区在实践中重点推进议事规则、工作例会等制度建设，是良好的尝试。另一方面，明确监督决议的效力，可明确规定村“两委”及其成员必须在规定的时间对内对监督决议进行回应、说明及整改。3、加强保障机制建设。一方面，加强物质保障。金山区在实践中的做法值得借鉴，如按照“七有”要求，加强村监会硬件建设；规定村监
会成员的误工补贴由镇级统筹考虑安排，并视实际情况形成递增机制，较好地解决了物质保障问题。
另一方面，加强履职保障。可依照新修订的《村民委员会组织法》第三十六条第二款之规定，“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”，村监会在难于履行合法、有效的监督时，可向乡、镇人民政府提出申请，乡、镇人民政府接到申请后应及时答复和妥善处理。从长远看，可以通过法律解释或修改法律的途径赋予村监会召集村民会议或村民代表会议的权利，对村委会不合理的决策及村级重大问题，可提请村民会议或村民代表会议进行公开表决，以真正地从村民自治的角度保障村务监督的效力。
一、我国城市社区治理体制之困境社区是一个国家进行社会管理与服务的基本载体，社区建设与治理是基层群众自治制度的重要组成部分。我国城市社区治理的体制变迁经历了从“街居单位制”到“社区管理制”的转变。但同时在现代化语境下我国城市社区治理面临着行政化倾向、公民参与缺乏、体制机制运作不畅等困境。中西方政治体制的不同决定了社区治理模式的不同，从严格的意义上说，中国社区建设并没有达到治理的高度，仍然停留在管理的层次，社区居民委员会总是在一定程度上受到政府行政部门的干扰，并不是真正的基层群众自治组织，很大一部分的工作仍是区、街政府的意愿下达。1.从体制构造上来说，中国城市社区治理模式主要包括：一个核心（党的领导），两个目标（社区自治和社区服务），双重动力（政府推进和社会推进），三大治理主体（政府、社区、社会组织）。
图1-1中国城市社区治理模型2.政府行政倾向浓厚，社区自治能力定位模糊。我国目前政府和社区角色定位呈现倒置的情形。城市社区作为以居委会为主的自治机构，政府本应是协助指导的角色，但现实中，政府作为社区管理者的角色自上而下地承担了整个社区的规划和建设，俨然成为了城市社区建设领导者，而社区却成为了政府的基层行政单位，城市社区的工作基本上都是政府下派的任务，这从根本上说是不符合城市社区的性质和发展规律的。因此，要明确城市社区居委会、政府和党的领导的法
律关系和法律制度，消除党政不分、党社不分、政社部分的现象，既要保持相互的独立性又要相互联系。
3.城市社区法律制度和体制匮乏。我国目前集中于社区制度的法律只有《居民委员会组织法》，法律制度的内容过于抽象，缺乏可操作性，不利于制度的执行和落实，并且这些法律颁布的时间还是上个世纪，与我国现在市场经济体制已经不符。城市社区还缺乏独立的自治章程，没有明确的法律保障，很多应该社区掌握的权力并没有法律保障，也没有相关的法律确保参与城市社区治理的主体应履行的权利和义务，导致居民和非营利组织社区参与的程度不高。
4.社区权威空场。社区权威是指在“社区内享有威望的组织、人或事物”。社区权威是社区治理中的重要领导力量和组织力量，是社区治理有序开展的重要保证。社区治理缺乏权威容易使各种制度、规定无法达成，即使达成也会因执行不力而使各种制度形同虚设，比如社区治理中存在的“议而不决，决而不行”现象。权威缺乏容易导致居民公共精神的凝聚力降低，以公共权威为代表的社区精神无法激发公民的参与治理的欲望。
二、我国城市社区治理体制改革思路初探
按照社区治理的严格定义来说，目前世界上各国的城市社区体制都有一定程度的政府干预的行政色彩，并没有完全意义上的城市社区治理。实际上，社区作为国家的基层组织，完全脱离政府的控制是不可能的，一个社区的良性运作必然离不开政府的支持和指导，需要的如何根据不同条件在行政和自治之间寻找制衡点。对于我国目前来说，需要解决的问题是如何在城市社区管理体制中寻求体制改革，提升治理高
1.建立新型组织体制。
首先，按照“议行分设”和“居民自治”的理念，首先社区居委会是整个社区的领导中心，其人事组成人员由三部分组成：向社会公开招聘、由社区居民代表大会选举代表委员、街道办或基层区政府的社区建设中心指派。保证了社区居委会的民主组成，各方利益各有体现。
其次，社区居委会下设社区议事协商中心，它是整个社区公共事务的沟通平台。参照美国自下而上的社区治理方式，社区内的各种参与主体都可到社区议事协商中心提供自己对于社区建设要求不同的方案，由议事协商中心的工作人员整合意见，召开定期会议讨论决定，再上交社区居委会审核批准，最后由议事协商中心与这五个社区主体商讨实施方案，确保每个主体都有自己的方案并且都参与方案的实施。
再次，社区工作站是社区居委会建立的由职业化专业化的社会工作者组成的队伍，强调发展高素质的专业人才；社区工作站可根据本社区内的不同情况设立不同的站点服务，如青少年服务站、老龄人服务站、文化站等等；物业管理公司是企业性的经济组织，受社区居委会的监督，社区居委会可接受业主委员会的投诉；非政府组织、义工组织和业主委员会是经法定程序组成的非营利机构。
最后，居民发挥自治参与的途径多样，既可通过社区议事协商中发表自己的意见，又可通过其他社区主体提出自己的意见。
图2-1社区居委会组织结构设想图2.社区居委会的资金来源和人事工资问题社区居委会的资金来源主要来自政府拨款和社会筹资，政府一要根据社区评估效果划拨资金，纳入政府预算，对社区基础设施建设和办公经费的资金投入要加大。二要通过政策倾斜、财政支持，鼓励和吸引各种企事业单位、社会团体和个人捐助，实实在在地促进和推动社区工作的发展。三要专款专用，资金使用严格审批，从筹集、使用到监督等方面保证对社区建设资金制度化管理。
社区居委会作为基层群众性自治组织，要想吸引年轻、专业的工作人员，必须提高自身的吸引力，工资就是很大的吸引点。社居委的资金除了用于社区服务建设，应付给社居委成员、社区工作站成员相应工资待遇，而其他物业管理公司、业主委员会、非政府和义工组织是以自愿的态度加入到社区治理中的。工资来源除了政府拨款和社会筹资，要以服务养服务，实现社区服务无偿、抵偿、有偿服务相结合。
3.寻找行政—自治的制衡点
在中国的城市社区治理体制中，街道办作为区级政府的派出机构，习惯的做法是对社居委进行大量的行政指导，导致居委会自治功能的弱化，使居委会作为自治机构的属性成为形式主义，但纵观世界发达的社区治理体制，其中也不乏有党政主导型或社区政府合作型的成功案例，中国地域广阔，区域差别明显，经济发展水平不平衡，每个地方的城市社区建设的基础并不相同，应根据中国的地区差异，区别平衡行政与自治的力量程度。
对于一二线城市来说，社区发展较早，社区服务理念较先进，居民参与程度较高，非营利机构发展较成熟，经济财政基础较雄厚。基于此，可以借鉴美国高度发达的居民自治模式，街道办和区政府不参与社区治理，其主要职责是制定法律，提供法律支持；和社区组织进行必要领域的合作；提供资金支持；提供优惠政策，吸引社会赞助，扩大社区筹集资金范围。总体来说，弱化行政职能，发展居民社区自治。
对于三四线城市来说，社区建设较晚，居民参与程度低，非营利机构发展缓慢，经济财政基础较弱。基层区政府做为社区主导，统筹社区建设和规划，在委托给社居委实施和执行，同时社居委也可以向基层区政府提供计划和方案，经基层区政府确认再下达实施，从自上而下和自下而上两个角度推进。总体来说，社区治理偏行政化。
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从社会管理到社会治理的变革、挑战及应对
【内容摘要】党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。其中，“国家治理体系”和“治理能力”的概念是我党首次提出，也是三中全会的一大亮点，改变了传统的以自上而下管控为特点的“管理”理念，摒弃单一的行政管控手段，转变为一种强调国家与社会合作共治的“治理”理念。这标志着“治理”取代“管理”，成为我党新时期深化改革的执政理念和治国方略。本文以村务监督委员会视角，主要围绕治理理念的演进、社会管理到治理的变化与挑战及应对策略等方面展开，以期为相关单位带来一点启发。
【关键词】治理背景特点挑战对策一、治理理念提出的背景和历程治理理念的提出及演进自1989年世界银行报告中首次出现“治理”一词以来，治理理念逐渐为人们所接受，不但形成一整套的理论框架和逻辑体系，而且在现实政府改革过程中发挥了重要的作用，成为世界范围内政府改革的一面旗帜。治理理论认为，治理是一个自上而下与自下而上互动过程，强调政府与社会通过合作、协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，从而寻求政府与公民对公共生活的
合作管理和实现公共利益最大化，它以合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征。
我国自上世纪90年代初建立现代企业制度、企业改革进入公司治理改革新阶段以来，从营利性组织的公司治理、金融机构治理到非营利组织的大学治理、慈善机构治理、政府治理，再到当前的国家治理，治理改革逐渐渗透到改革的各个层面。
从社会管理到社会治理的发展历程改革开放以来，我国经济社会环境发生了巨大变化，面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化而产生的一系列新情况和新问题，党的执政理念也经历了社会管理到社会治理的发展历程。XX年党的十六届三中全会，将“社会建设和管理”列入“五个统筹”之中；XX年党的十六届四中全会第一次提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；XX年党的十七大提出健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局；XX年党的十八大提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。由“格局”上升为“体制”，并且强调“法治保障”；十八届三中全会继续推进理论创新，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标。
二、从社会管理到社会治理带来的理念和方式的变化——以村务监督委员会建设为视角
所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。对于现代国家来说，基层治理是国家治理体系的重要组成部分。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。为此，课题组选取了基层治理中的村务监督委员会建设为视角，以金山区的村监会建设为主要基点，尝试对从社会管理到社会治理的转变所带来的思想观念、思维方式和工作方针等一系列的变革进行阐析，探究转变过程中面临的挑战，并寻求应对之策。
我国村监会的发展历程村务监督组织其实早在我国建国初期的50年代就有存在，名称叫“监察工作委员会”。但由于各种原因，这个机构体制没有延续下来。全国第一个“村监会”于XX年6月18日在浙江省武义县后陈村选举产生。XX年底，浙江、陕西两省行政村全部成立了村监会。XX年10月28日，《村民委员会组织法》经第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订发布，其中第三十二条明确规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，为村监
会的建立提供了法律依据。此后陆续有不少省市开始探索实施，但还未全面铺开。
上海市金山区从XX年3月起，先后在金山卫镇及金山工业区高楼村开展村监会试点工作，在此基础上，XX年1月份，金山区全面推进村监会工作，区委办和区府办印发了《关于在本区全面建立村务监督委员会的实施意见》，对机构设置、成员产生、工作职责、权利义务和保障措施等进行了规范。4月前，全区各村完成选举；6月份，124个行政村的村监会开始正常运作。村监会依法行使六项职责：1、监督村级重大事项民主决策情况；2、监督村务公开情况；3、监督村集体“三资”管理情况；4、监督村干部廉洁履职情况；5、监督村民代表会议授权的其他事项；6、主动收集并认真受理村民的意见建议。村监会的全面建立，在金山区形成了以村党组织为领导核心，村民会议或村民代表会议为决策机构，村民委员会为执行机构，村务监督委员会为监督机构的村民自治组织体系。
社会治理突出特点1、主体多元虽然社会管理包括政府作为主体的管理行为和公民社会组织作为主体的管理行为两个主要方面内容，但社会管理仍然侧重于政府对社会进行管理，政府是社会管理合法权力的主要来源；而社会治理则强调合法权力来源的多样性，社
会组织、企事业单位、社区组织等也同样是合法权力的来源。社会治理的主体是多元的，任何一个单一主体都不能垄断规范和管理的实践过程。
在村监会产生以前，除村民会议有监督权，此外无专门的村务监督机构，对村务的监督大都是通过基层政权组织来实现。由于村民会议召开有法定的程序，需由村委会召集或有十分之一以上的村民提议，有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者本村三分之二以上的户的代表参加。在当今农村人口流动日益频繁的状况下，村民会议召集难度很大，难以随时召开议事，难以保障村民参与村务监督的权利。村监会的成立，创设了一条多元参与村务监督的机制。在金山区的实践中，村监会成员为5人，均由选举产生，来自基层农村的各个方面，能够更好地代表社会各方面、各阶层的利益，并行使各项村务监督职责，体现了社会治理的多元参与性。同时，多元参与使村监会能够汇聚各方面、各阶层的意见，使村级事务能够为更广大的村民服务，推动公共利益的最大化。
2、平等参与、合作社会管理较多地表现为从行政部门的主观意愿出发管控社会，通过命令式、处罚式、服从式管理等强制性手段实现自上而下的为民做主、替民做主；而社会治理则更多地强调民主，强调发挥多元主体的作用，平等参与、平等协商，
并形成最终的决策以管理社会事务。村监会的设立，为村民平等参与村级事务提供了平台，
一方面，村民可以通过选举，平等地加入村监会，如金山区在实践中规定，拥有选举权和被选举权的本村村民，年龄一般不超过70周岁，并具有胜任工作的身体条件的都可以参选；预备候选人由村党组织推荐、村民代表联名推荐和村民自荐等方式产生。另一方面，在村监会中，每一位成员享有平等的权利，履行平等的义务，可对村级事务自主表达意见、协商讨论，并形成相关的建议，最终影响村级事务的实施。如金山区规定了村监会成员的四项权利，包括知情权、审核权、监督权和建议权，同时也规定了依法履行职责、积极支持村“两委”工作、认真接受考核考评和努力提高工作水平等四项义务。
3、依法治理的理念社会管理更多地是讲究用行政手段、行政命令的方式来管理社会事务；而社会治理则使治理方式从主要由政府单方面管控向多元治理方式转变，要求在运用行政权力之外，更多地运用法律的、市场的、文化的手段，对公共性事务进行控制和引导，尤其注重运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题，体现了依法治理的理念。村监会的组建过程，就充分体现了依法治理的理念。如金山区在实践中，设计了多项制度规范村监会成员的依法产
生和依法履职：一是村监会成员按规定由村民代表会议选举产生，并规定了回避制度，村“两委”班子成员和财务工作人员、村集体经济组织负责人及其近亲属、近姻亲不得担任村监会成员；二是在规定了村监会成员的权利和义务；三是建议了评议制度，每年年底，村监会向村民代表会议报告工作，接受村民代表会议对其履职情况的民主测评，并根据测评结果进行考评；四是加强了纪检监督，规定村监会接受镇级纪委的指导，并向其汇报工作。上述制度的建立充分保障了村监会成员依法依规产生并履行职责。
4、源头治理的理念随着我国经济社会不断发展，利益不断多元化，各种利益冲突不断显现，而社会管理运用行政化的手段化解社会矛盾往往有滞后性，且局限于“案结事了”，作用主要体现在治标上；社会治理则通过公民的多元参与、社会组织的作用发展等渠道，让公民及社会组织适时、适度的参与，公民的诉求得以有效地表达，同时也能够最大范围地集中各方智慧，推动决策的民主化、科学化，从而在源头上消除矛盾纠纷，实现治理目标。在村监会成立之前，由于无专门的村务监督机构，村务监督有明显的滞后性，村民的诉求无处释放，基于对村级组织的不信任，又缺乏其他有效的社会组织作为缓冲带，基层政府就承受了极大的来自基层的矛盾所形成的上访、群体性
事件等所带来社会稳定压力。同时，由于村两委既是“运动员”又是“裁判员”，不少村务决策随意性大、财务开支不规范，在滋生矛盾纠纷、恶化干群关系的同时，还易形成违法犯罪。据统计，近5年来，金山区发生村官职务犯罪25起，涉及征地拆迁贪污受贿、农机补贴虚报、挪用资金等多个领域。
村监会成立，则实现了四项职能，发挥了源头治理和综合治理的功效。一是民主监督的平台，村监会通过事前参与决策、事中积极参加、事后及时公开的机制，把监督渗透到村级事务管理的方方面面，解除了村务监督的滞后性问题；二是科学民主决策的桥梁，通过列席村“两委”班子会议、评议“两委”班子决策、监督修正决策偏差，确保科学决策，同时村监会成员既是监督员，又是信息员、宣传员，能有效收集社情民意，汇聚各方智慧，构成了村级科学民主决策的桥梁；三是矛盾纠纷的化解器，村务管理无法回避人情的浸渗、村官的腐败、村民的积怨，村监会的存在，从制度建设上为村民诉求释放提供了出口，大量的矛盾被化解在萌芽状态；四是干群关系的润滑器，以村监会为平台，实现村级各项事务，特别是财务工作和敏感事项的公开透明，督促村干部转变工作作风，消除了群众中存在的疑虑和误解，实现了群众明白、干部清白，有效缓解了干群关系紧张的局面。
如在金山区最早开始试点的高楼村，村监会运行一年
来，参与村“两委”班子决策12次，对326张485万余元财务发票进行了审核和公开，收集群众意见建议26条，协助村干部妥善解决了15起干群矛盾和邻里纠纷，促进了和谐。
三、从社会管理到社会治理所面临的挑战“罗马非一日建成”，任何改革都非一蹴而就，受长期以来的管理思维、管理方式的影响，社会治理仍面临着诸多的挑战，社会治理之路任重道远。管理部门不愿放手的问题行政部门或相关授权组织受长期以来的管理思维的影响，习惯于大包大揽，习惯于对社会进行命令和控制，不愿放权，不敢放手，为公民和社会组织参与社会治理设置诸多或明或暗的障碍，严重损害了社会治理的根基。在我国的村监会建设中，基层政权组织及村“两委”“选自己人，选对的人”的思想仍然存在，一些地方在选举监委会成员的过程中存在违规操作的情况，基层政权组织、村“两委”直接介入选举或者间接介入选举，导致“民选变官定”的事情时有发生，严重影响了村务监督的法治性和公信力。同时部分村干部担心权力受制约，从内心深处抵制村监会，村务监督在其眼里是一项“不得不”执行的政策，对村监会的工作消极对待，甚至于“暗箱操作”，对村干部的监督在事实上成为了村“两委”的自我监督，村监会蜕变为村
决策、管理机构的附庸，站到了群众的对立面去了。参与意识不强的问题社会治理强调社会各方面对社区事务的主动参与，需要
最广泛的公民参与和最主动、最自觉的志愿精神。但这也正是社会治理所面临的一大难题。虽然随着社会经济的发展，个人在经济实现自立后，权利意识也在不断增强，参与社区事务和基层治理的意愿也不断增强。但是由于我国社区理念尚未形成，公民缺乏参与经历和锻炼，志愿精神不强，参与意识仍然不够。体现在村监会建设实践中，虽然对村监会成员的人选并未限定范围，但从实际产生的成员来看，基本都是以老干部、老党员等原体制内人员为主，这虽有种种原因，但关键点还在是村民缺乏参与意识，不关心，“觉得事不关已”；不参与，“怕耽误时间，怕找麻烦结冤家、怕工作不力不好交差”等。参与意识不强在一定程度上阻碍了社会治理的发展，体现在村监会委人员组成上，有时会存在固定人员，形成体内循环，使其很容易产生倾向性，使监督走过场，甚至还可能与村级组织“抱团取暖”。
依法参与能力不够的问题社会治理强调社会各方在有效地对话、协商、合作的基础上来管理社会事务，这对参与者的能力提出了一定的要求，但从现实情况来看，公民的依法参与能力仍然不够，一方面对如何有效参与缺乏专业知识；另一方面，依法参与的
意识不够，不作为、乱作为甚至非法作为的现象屡见不鲜。依法参与能力不够严重损害了社会治理的效果。
这在村监会建设中也有体现，如从全国范围内看，村监会成员文化程度偏低、年龄偏大、业务知识匮乏现象仍较为普遍，对村经济财务、政策精神、村集体项目等重大事项不了解，对监督的重点和容易出现问题的环节不明确，对于村务监督无从下手、力不从心。另一方面，部分村监会成员职责意识不强，由于怕担负监督风险，或者怕破坏与村干部的私交，得罪村里一部分人，对某些有损群众利益的问题，睁只眼闭只眼，存在监督不作为的现象，不依法履职的情况。
平台建设不规范的问题社会治理要求为社会各方参与社会事务提供规范系统的平台，消除社会各方的参与顾虑，保障社会各方的有效参与。但当前平台建设仍不系统规范，主要表现为参与的渠道不畅、平台的运作机制不顺、平台的保障机制不力，导致社会治理未能发挥应有效果。在村务监督委会员建设上，具体体现为：1、村民参与村监会的渠道不畅。村监会作为一个新生事物，各级组织对于村监会的社会面宣传仍不到位，群众对村监会的性质和职责不甚了解，信息的不对称导致群众的参与渠道不畅。2、村监会运作程序和工作制度尚不健全。一方面，对
村监会履职的程序未有详尽的制度安排，包括监督如何立项、村监会的议事规则和决策程序等，监督工作随意性大，导致村监会成员不会监督。另一方面，对村监会决策的效力未有明确规范。村监会虽说可以依法监督，但其作出的“监督决议”对村委会及其成员有何约束力，目前并未有强制性规定。这也意味着村委会及其成员完全可以对村监会作出的监督决议置之不理。
3、保障机制尚不完备。一是物质保障问题，由于地区差异，部分地区的村监会的办公场所、办公设备、办公经费尚不能保障，村监会成员的补贴未得到有效落实；二是履职支持问题，对村监会在难以履行合法、有效的监督时，如何为监督提供有效的保障，避免监督落空，对此目前尚未有明确的规范。
四、进一步推进社会治理的对策管理部门依法放权社会治理要求行政部门或相关授权组织按照社会治理的理念和行政体制改革的要求，向市场和社会放权，凡是市场机制能够调节的、凡是社会能管得住管得好的，就交给市场和社会。行政部门或相关授权组织要加强与公共部门、社会组织、公民个人等多元主体的合作，综合运用法律、市场、文化等手段进行引导和调控。同时要加强对行政部门和相关权力组织的法律监督，督促其有效地放权。这是推进社会治
理的根本之策。在村监会建设中，基层政权组织要彻底抛弃传统思维，
在坚持党的领导的基础上，保障村监会成员的依法依规选举，保障村监会依法行使职责，对于村“两委”非法干预村监会选举和行使职责的情况，应严肃查处。同时，要发挥纪检、检察等法律监督机构的作用，对于基层政权组织和村“两委”非法干预的，应追究党纪政纪责任，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。金山区在实践中明确由区纪委监察局、区检察院负责工作督查，就是一次良好的探索实践，可资借鉴。
开发社区公共事务，让公民在不断参与中提升意识和能力
社区公共事务是基层群众自治的基础，必须首先存在公共事务而后才能谈及自我管理或者治理。事实上，社区公共事务并不缺乏，缺乏的是开发社区公共事务的能力。在社区日常生活中存在着大量影响居民生活的公共问题，只要将公共问题纳入到基层治理的过程中去，公共问题将变成了社区公共事务，居民将自发参与到同自身利益密切相关的基层治理过程中去。在这一过程中，公民的参与意识与能力将得到持续的锻炼和提升。
就村监会建设而言，应当在规范的范围尽可能多地开拓监督领域，不仅限于村务公开监督、财务监督，还涉及到决策监督、干部履职监督、社情民意收集反馈等各个方面，要
通过规范化的村务监督，不断提升村务监督的吸引力，提升村民参与社会治理的意识和能力。
加强教育考核，提升依法参与社会治理的能力社会治理是依法治理，要求参与者依法行使职权。在公众依法参与能力尚不够的情况下，教育培训和考核机制就显得尤为重要。一是加强法治教育，提升公众依法参与社会治理的意识；二是加强专业知识教育，提升公众依法参与社会治理的能力；三是加强评议考核，完善进出机制，保障依法参与。在村监会建设上，一是要加强《村民委员会组织法》等法律知识及村务监督相关规范的学习，抓好思想政治教育和作风教育，提升村监会成员的依法履职意识；二是加强对纪检、村务监督业务知识的培训，还要抓好金融、审计等有市场经济知识和现代科技知识的培训；三是建立奖罚激励机制，要认真执行评议制度，村监会每半年或每年度向村民会议或村民代表会议汇报工作，并接受评议，对履行监督到位的给予表彰奖励，对履职监督不到位的建议村民代表会议给予罢免和调整。同时纪委、检察机关要加强指导和监督，对于在履职过程中的违法违纪行为进行严厉查处。规范制度和程序，搭建好参与社会治理的完备平台社会治理是一种全新的理念，要站在党在新时期深化改革的执政理念和治国方略的高度加强对社会治理的宣传，同
时也要依据社会治理的相关特征，科学合理地设计公民和社会组织参与社会治理的平台，从参与渠道便利通畅、参与方式自愿平等、履职保障有效充分等方面保障多元主体的参与，保障社会治理的公共利益最大化。
具体到村监会的平台建设，要注重三个方面：1、加强宣传引导。要将建立村监会提升到完善村民自治制度、推进基层民主政治建设的高度，采取多种宣传形式，利用各种载体加强宣传。一方面，利用中心组理论学习、党员干部集中学习等平台，以专题讲座、报告会、专题电视片等形式在党员干部中进行宣传；另一方面，利用广播、黑板报、宣传窗、标语、文娱演出等群众喜闻乐见的形式，在基层群众中进行宣传，提升村监会的影响力。2、加强运作程序和工作制度建设。一方面，可参考村委会的议事程序，制定村监会的工作程序，明确监督的发起、立项、讨论、决策规则，明确监督委员会的工作制度。如金山区在实践中重点推进议事规则、工作例会等制度建设，是良好的尝试。另一方面，明确监督决议的效力，可明确规定村“两委”及其成员必须在规定的时间对内对监督决议进行回应、说明及整改。3、加强保障机制建设。一方面，加强物质保障。金山区在实践中的做法值得借鉴，如按照“七有”要求，加强村监会硬件建设；规定村监
会成员的误工补贴由镇级统筹考虑安排，并视实际情况形成递增机制，较好地解决了物质保障问题。
另一方面，加强履职保障。可依照新修订的《村民委员会组织法》第三十六条第二款之规定，“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”，村监会在难于履行合法、有效的监督时，可向乡、镇人民政府提出申请，乡、镇人民政府接到申请后应及时答复和妥善处理。从长远看，可以通过法律解释或修改法律的途径赋予村监会召集村民会议或村民代表会议的权利，对村委会不合理的决策及村级重大问题，可提请村民会议或村民代表会议进行公开表决，以真正地从村民自治的角度保障村务监督的效力。
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