关于综合行政执法体制改革的几点思考(3篇)

篇一：关于综合行政执法体制改革的几点思考

　　龙源期刊网http://www.qikan.com.cn关于深化行政执法体制改革的几点思考

　　作者：顾文洁

　　来源：《卷宗》2018年第07期

　　摘

　　要：随着我国社会主义市场经济的不断深入发展和社会的不断进步，改革行政管理体制的要求也愈来愈迫切。同时，与行政管理体制紧密相连的行政执法体制的改革与深化问题，也日显突出。特别是在全面推进依法行政、加快法治政府建设的背景下，行政执法体制改革和深化就成了人们普遍关心的主要问题之一。

　　关键词：行政执法；行政管理；体制；改革

　　行政执法体制改革，是目前我国推行行政改革和依法行政中需要解决的主要问题。深化行政执法体制改革，需要认真总结经验，把握行政执法体制与行政管理体制的关系；同时进一步加强理论研究，强化理论对实践的指导。

　　一、行政执法体制与行政管理体制的关系

　　行政执法体制与行政管理体制有着十分密切的关系。行政管理体制其概念的内涵和外延要大于行政执法体制，可以理解为是后者的上位概念。同时，两个概念之间有着相当大的重合性，行政执法体制以行政管理体制为本体，并受到行政管理体制制约和规定，不可能单独存在。因此，深化行政执法体制改革是行政管理体制改革的重要内容，总体上应当符合行政管理体制改革的目标、要求、基本原则与大体走向，同时行政执法体制又有其特殊性，还要遵循依法行政的各项要求，体现法律实施的客观规律。

　　二、深化行政执法体制改革是实现社会公平正义的需要

　　1.完善行政执法体制是实现社会公平正义的保障。行政执法的一个显著特点就是直接面对的是人民群众。行政执法行为处在法律规则与行政管理、行政机构体系与公众、行政权力与公民权的结合点上。行政执法与构建社会公平正义关系密切。加强和完善行政执法工作，会更好地推进社会公平正义的建设，“让百姓在每一个案件中感受到公平正义”，切实保障社会公平正义的实现。

　　2.完善行政执法体制是构建社会公平正义的必然选择。在构建社会公平正义的诸多要素中，法治处于核心地位，行政执法是法治的关键。行政执法体制改革也必然会影响社会公平正义的实现。反过来，社会公平正义也对行政执法提出新要求，行政执法必须以构建社会公平正义为目标，必须有利于社会公平正义的实现。因此，加快行政执法体制改革，完善现行行政执法体制是实现社会公平正义的必然选择。

　　三、当前行政执法体制改革存在的问题

篇二：关于综合行政执法体制改革的几点思考

　　关于城市管理综合执法工作的几点思考

　　谢树立;祝建伟

　　【摘

　　要】要解决城市管理执法工作中执法行为简单粗放的问题,就必须大胆探索,综合运用各地行之有效的执法方式、共同治理和社会的广泛参与实现城市管理的最大利益化.

　　【期刊名称】《中国建设信息化》

　　【年(卷),期】2017(000)02【总页数】6页(P60-65)

　　【关键词】城市管理;执法工作;执法行为;执法方式;综合运用

　　【作

　　者】谢树立;祝建伟

　　【作者单位】安徽界首市住建委;;

　　【正文语种】中

　　文

　　【中图分类】TU984要解决城市管理执法工作中执法行为简单粗放的问题，就必须大胆探索，综合运用各地行之有效的执法方式、共同治理和社会的广泛参与实现城市管理的最大利益化。

　　随着城镇化进程的快速推进，城市和谐与社会和谐的时代已经到来。而城市和谐与社会和谐的重要根基在很大程度上需要有效的城市管理，因此，城市管理行政执法部门肩负着重要而神圣的职责，面临着严峻挑战和艰巨任务。

　　众所周知，近几年城市规模不断扩张，所带来的一系列问题开始显现出来，比如流动人口激增、交通拥堵、小摊小贩增多、市容环境突变等等。面对日益复杂的市容环境，传统单一的城市管理执法体制已经不能适应城市管理的实际需要，城市管理综合执法应运而生，符合时代发展潮流。

　　地处皖西北的界首市坚决响应城市管理大改革号召，及时成立了“界首市城市管理综合执法局”，并拉开了以相对集中行政处罚权、强制权为中心的城市管理综合执法体制大改革的格局。事实证明不仅提高了行政效率，降低了行政成本，减少了职权冲突和责任推诿，而且对法治政府建设起到了重要的推动作用。但从城市执法管理情况来看，城市管理执法体制在规范化、法治化方面依然存在缺陷，阻碍了城市管理工作的顺利开展，制约了城市的健康发展和城镇化进程的推进，并引发了较多的社会矛盾。

　　深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作，应当结合城市发展的实际需要，转变管理观念，更新管理思路，确定执法人员编制身份，统一管理标准，这是城市管理执法队伍在构建和谐社会建设中发挥积极作用的根本所在。因此，城市管理执法体制改革首先要理顺管理体制，进一步完善相对集中行政处罚权制度，全面掌握和分析当前城市管理行政执法中存在的主要问题，认真思考影响城市管理行政执法的主要原因，从而找出一条做好城管综合执法工作的新路径。

　　一、当前城市管理行政执法存在的主要问题

　　一是缺乏相对完善的法律法规。科学、良好的立法是解决城市执法体制问题、改进城市管理工作的必要手段和重要前提。目前，城市管理综合行政执法领域的立法工作远远滞后于实践的需要。部分地方政府对城市管理法律法规的需求极为迫切，虽然制定颁布了一批城市管理相关的地方性立法，取得了一定收效，但依然存在立法质量不高的问题。“借法执法”的现象依然存在，依据是《中华人民共和国行政处罚法》，以及国务院法制办关于开展城市管理综合执法试点工作的复函、文件及当

　　地政府为便于城市管理所发布的规范性文件、其他执法部门的法规，而没有专门的城管综合执法的法律。这些通常被视为相对集中执法权的法律依据，但从性质上看，并未对相对集中执法权做出明确而细致的规定。城市管理综合行政执法机构在实践中依然依据环卫、规划、土地、建设、工商等部门的规章展开执法工作，从而形成了所谓的“借法执法”情况，在一定程度上影响了城管执法工作的深入开展。

　　二是管理体制和职责边界受限。长期以来，城市管理综合执法机构缺乏宏观层面的业务指导，也无法建立科学合理的监督检查和考核评价机制，给城市管理执法工作的统一、规范、协调带来很大困难。城市管理综合执法机构设置不规范，机构性质不清，人员身份混乱，队伍名称、着装不统一，执法经费缺乏，执法人员的福利待遇、工作条件无法保障，队伍建设难以推进。城市管理综合执法机构的职能缺乏统一的标准和有效的法律保障，在内容上缺乏科学合理的界定，直接影响执法工作的有序开展。由于缺乏相应的部门协同执法机制，使行政效率受限，制约了城市管理执法工作有序开展。

　　从目前各地城市管理综合执法的实践情况来看，城市管理综合执法机关的职权范围普遍没有得到科学、合理的界定和细化，城市管理综合执法部门与原职能部门在职权分割上存在着大量的灰色地带。在城市管理的某些领域，虽然建立了综合执法机制，但原部门的执法职权和执法队伍依然存在，且继续从事相应领域的执法工作，造成职责交叉和多头执法频发。

　　《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的规定》确定了市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理7个方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权可以相对集中行使，同时规定省级地方政府有权决定调整城市管理领域的其他行政处罚权。但地方政府在实践中对执法职责分配不规范，划分城市管理综合执法机关与政府相关职能部门的职权未经过充分考虑和严格论证，带有较大的随意性。其结果是城市管理综合执法机关

　　的执法事项过多，管理内容庞杂，对专业化程度的要求越来越高，执法负担和执法难度大幅增加。城管承担的职能相当一部分是“老大难问题”。比如，对机动车侵占人行道路（停放）和运输车辆在运输散装物料时苫盖不严及撒漏现象或车轮带泥上路等行为行使处罚权时，执法人员对拒绝接受处罚的当事人缺少强制措施或其它有效办法；行使的城市规划管理方面的处罚权，主要是对较直观的违法建设行为进行监管，对超规划建设的楼房或其它大型建设不能及时界定其违法事实。由于城管执法手段单一，严重影响了城管执法的权威性和严肃性。

　　三是执法力量不能满足执法任务需求。当前，全国各地城市建设均进入崭新的发展阶段，特别是老城区改造力度加大，新城区建设日新月异，城区面积急剧扩张。加之大量农民工涌进城市，创业人数日日增长，更多的人摆摊设点自谋生路，偷建违建现象也逐渐增多，因而导致了城管执法工作反复性大、动态性强等特点。由此，给城市管理带来的工作量也急剧增加，热点难点问题随之增多，使城管现有执法力量在日常工作开展中时常出现“顾此失彼”现象。

　　四是管理方式和执法行为较粗放。首先，城市管理执法工作中的服务意识不强，过于坚持命令服从的执法思维，忽视行政相对人的基本权益，导致城市管理矛盾激化、甚至出现野蛮执法、暴力抗法频发的现象。实行城管执法改革，其目的就是将城市管理执法工作的中心转移到服务市民中，满足市民的需要，而非反映和体现长官意志、追求绝对的服从命令。城市管理牵涉社会生活的各个方面，单靠行政命令实行强制性的管理反而引起市民更多的意见。所以，城市管理执法要体现利民、便民的思维意识，树立服务型的执法理念。在符合相关规定、具备条件的情况下，积极为被管理者提供法律帮助、政策指导和技术支持，真正使广大市民享有舒适便捷的生活环境。

　　其次，现阶段城市管理工作中仍然存在着“简单化”的管理方式。比如，游商小贩、无家可归人员、占道经营等不良现象出现时，城管执法人员就以扣留物品、罚款等

　　简单手段对待。这种简单化的管理方式既不符合城市建设发展的客观规律，也与社会的实际需要和市民的基本诉求背道而驰，可能激化社会矛盾并带来更多社会问题。城市管理的终极目标就是增加市民的幸福指数。城市要有一定的包容性。对于商贩流动经营等问题，也需要考虑便民设施的布局以及游商小贩的基本生存权益，实行分类指导、分类管理。

　　因此，要解决城市管理执法工作中执法行为简单粗放的问题，就必须大胆探索，综合运用各地行之有效的执法方式，如通过说服教育、指导、奖励、政策引导等，引导被管理对象自觉守法，依靠社区、街道组织及居民志愿者的支持，共同治理和社会的广泛参与实现城市管理的最大利益化。

　　二、进一步做好城管综合执法工作的思考和建议

　　要想解决城市管理综合执法中面临的难题，就必须加快实施执法权的相对集中，推进综合执法，解决权责交叉、多头执法问题，这是提高执法效率的必然要求，也是行政体制改革的重要组成部分，是构建大城管的必然趋势。

　　从城市管理综合执法的职能来看，无论是城市规划、市容环境卫生，还是城市园林绿化管理、大气环境污染整治，都是政府的各职能部门来实施管理，并分别承担相关职能。此类对城市公共事务的管理职能毫无疑问属于政府职能。从行政职权来看，以相对集中处罚权和强制权为中心的综合执法权直接涉及公民、法人和其他组织的权利与义务，带有一定的国家强制性，属于典型的行政职权。因此，城市管理综合执法机关的性质应当定位为国家行政机关，作为政府直接领导的一个独立的行政执法部门展开活动。

　　从推进城市管理综合执法的科学、合理定位来看，集中行政执法权，是推进城市管理综合执法的首要选择。集中行使城市管理执法权，有利于保障行政权的高效运行，实现良好的城市治理与社会治理，在科学合理的标准之下实现执法权利的高度统一

　　和有效和谐。在这一过程中，可以有效解决好与群众生产生活密切相关、执法发生频率高、多头执法扰民等问题，大大提高城管执法为民、亲民的良好形象，更好地行使集中行政处罚权，推进综合执法的科学、合理发展。

　　实践证明，要做好城管综合执法工作，建议从五个方面入手：

　　一是全面提升行政执法水平。近年来，全国不少城管部门把行政执法全过程记录作为加强行政执法监督、提升行政执法能力和水平的一项重要任务，事实上为城管综合执法带来了众多好处，值得大力学习和推广。

　　城管综合行政执法局必须高度重视行政执法全过程记录工作，将其纳入执法重要议事日程，及时分析形势、研究对策、安排部署，充分利用全过程记录指导推动城市管理工作。城管部门要紧密结合当地实际，制订出台“综合行政执法全过程记录制度实施方案”“综合行政执法系统执法记录仪使用管理规定”“综合行政执法系统执法全过程记录制度”等一系列制度，在明确目标任务、推进计划、工作时限和责任分工的基础上，领导班子成员实行包片负责制，不定期深入中队督促指导，对中队执法记录工作进度每天一通报，每周一督察，每月一公布。城管部门要按实际需要为执法人员配备执法执勤用车和装备，如车辆、执法记录仪、对讲机、照相机、统一制式服装和标志标识等，实现执法记录仪对现场执法活动的实时监控和记录备案的全覆盖，有效防范和减少执法不文明、不规范行为，促进执法人员良好办案习惯的养成，有效改善城管与群众的关系，减少群众投诉举报，保障城管人员的执法权益。要将行政执法全过程记录体现到每份执法文书中，包括向当事人出具的行政执法文书、调查取证相关文书、鉴定意见、专家论证报告、听证报告、内部程序审批表、送达回证等书面记录。严格按照行政执法案卷规范标准，统一格式，制发相关文书。坚决克服和杜绝案卷装订简易、案件描述简单、法律依据不明确等问题。案卷制作要统一封面格式、目录，完善案卷文书内容，明确法律依据，实行一案一

　　卷，归档留存，对重大案件采取集体讨论方式，提高行政执法案卷制作质量，进一步做到执法记录完整、有效。要推进智慧管理，通过建立智慧化城市管理平台，利用信息化手段，实现城市动态、实时管理，切实提高城市管理事件、部件问题从发现到立案、派遣、处置等多个环节、流程的工作效率，缩短问题处理时限，有效提高管理工作的科学性。

　　二是树立服务和疏导的理念。一方面，城市管理要妥善处理城市环境需求和市民生存需求的关系，既要创造良好的城市环境，也要考虑到弱势群体的生存和发展需要，服务于广大市民。另一方面，对小商小贩不应一律禁止，应注重“疏”而不是“堵”。可以从早、夜市做起，在社区和街道划定一定的区域，允许小商贩从事经营活动，收取适当的卫生费，将小商贩纳入有序的城市管理之中；也可以实行区域分类管理，比如重点区域限制小商贩，有些区域限制性开放，不影响城市景观和市民生活的区域，可以完全放开。服务和疏导是治本理念，是强化预防性执法管理的有效手段和长效机制。

　　三是坚持文明执法。未来城市管理的根本目标就是体现在人性化方面，把处罚和教育结合起来，可罚可不罚的，原则上不罚；依法应当给予处罚的，也要讲清道理。坚持文明执法，规范执法语言，端正执法态度，礼貌待人、以理服人，克服态度生硬、语言粗鲁尤其是暴力执法等现象，最大限度地减少因执法带来的各种矛盾。规划、建设、土地、公安、市场监督、交通、环保、卫生等执法部门要密切协作，建立联合执法保障机制，充分发挥城管综合执法部门和专业执法部门的双重作用。这样既有利于维护城管执法的权威和尊严，又能实现城市管理的最大利益，使政府和百姓双方受益。

　　四是打造一支作风过硬的城管执法队伍。努力建设一支政治过硬、业务熟练、作风优良、执法规范、纪律严明的城管执法队伍。城管部门可根据城市区域性质和执法任务，适当增加城管执法人员的编制，如招聘协管员、对城管队员进行教育和培训

　　等，通过一系列的重要举措，提高城管队员的政治素质和业务素质，引导城管人员树立依法执法、文明执法、秉公执法和为民服务的意识，树立良好形象。要不断完善对城管行政执法的监督制约机制，正确行使自由裁量权，坚决避免城管行政处罚的随意性；严格落实执法责任制、评议考核制和执法过错追究制；增加执法透明度，落实好政务公开、罚缴分离、收支两条线制度；建立特殊岗位津贴制度，对有突出贡献、取得突出成绩的城管执法队员除给予重奖外，大胆地调整到城管重要岗位或提拔重用。

　　五是发挥宣传舆论导向作用。城市管理是一个社会系统工程，直接面向广大群众，需要老百姓的理解和支持。加强对城管执法工作的宣传，使广大市民理解、支持、接受和配合城管执法工作尤其重要，更需要城管部门用心去做。要充分利用电视、报刊、网络、大型活动等多种形式，加强对城市管理法律法规和政策的宣传，注意并虚心听取广大市民的意见和建议，及时改进工作中存在的问题与不足，不断提高执法质量和水平。同时，城管部门要自觉接受媒体的监督，新闻媒体要坚持真实性报道，加大宣传城管执法正面先进典型的力度，营造有利于城管执法和城管为民的良好氛围。只有这样，广大市民的公共道德意识和文明意识就会进一步提升，市民遵守城市管理各项规定的自觉性就会进一步增强，一个更加和谐的城市管理执法新局面就会全面形成。

篇三：关于综合行政执法体制改革的几点思考

　　对改革现行行政执法体制的几点思考

　　对改革现行行政执法体制的几点思考

　　汪永清

　　在我国，约80％的法律、90％的地方性法规和全部行政法规、规章都是主要靠行政机关贯彻执行的。因此，推进依法治国，重在对行政权力的规范、保障和制约，坚持和实行依法行政。笔者认为，当前推进依法治国、依法行政，提高行政执法水平，关键是要对现行行政执法体制进行改革。

　　一、现行行政执法体制缺乏明显的法制特性，必须下决心予以改革

　　作为现代行政权的重要组成部分，行政执法主要是指行政机关为了执行法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令，直接对特定的相对人和行政事务来取措施，影响相对人的权利义务，实现行政管理职能的活动。其本质特征之一，就是行政执法行为效力的恒定性，行政执法行为未经撤销、废止或者其他事由失效，其效力持续存在，对相对人的权利义务和公共利益发生持续影响。这种特性客观上决定了作为行政执法载体的行政执法体制，即行政执法机关的设立，职责的界定，权力的取得、分配和运作，都必须符合行政执法的要求和基本价值取向，都必须依照反映人民意志的法律规范来进行。现行行政执法体制是在行政管理体制改革不断深化、政府法制建设不断推进的过程中形成的。中国的行政管理体制经历了从组织结构调整到职能转变的过程，目前正在进行的政府机构改革虽然内蕴着较为深刻的制度创新的思想和一些制度创新的举措，但仍是一次过渡性的改革，其直接目的只在着力解决目前突出的矛盾。问题在于，中国现阶段的国情和改革的特殊性决定了行政管理体制改革和政府法制建设必须同时推进，这样做优势固然很多，但在一定程度上，既增加了行政管理体制改革的难度（如旧体制下的许多管理方式得到了法律认可），又影响了政府法制建设的价值取向（如依法行政被片面理解为依法管理老百姓），而且二者相互影响，彼此渗透。这种背景下形成的行政执

　　法体制就难免不带有现行行政管理体制和现行政府法制建设存在的双重缺陷：既不能保持原有行政体制的效率，又难以体现依法行政所要求的法制特性。

　　表现之一：行政执法权横向太分散。根据宪法和组织法的规定，各级人民政府是各级国家机关，享有国家行政权力。但由于政府职能未得到合理界定，政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成执法队伍过多、过滥，大盖帽满天飞。市一级行政执法队伍，某直辖市有142个煤省会市有207个多数市一级执法队伍都养100个左右。老百姓把这种状况称作“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。执法队伍过多、过滥，引发的问题很多：一是职权交叉问题严重。某省因职能交叉引发的执法矛盾涉及56个省级执法部门，不少部门整天忙于扯皮打架。二是执法力量过于分散。某直辖市一级执法队伍共有6万多人，人数可谓不少，但由于队伍多，执法分散，多数执法队伍只有几十八，有的只有四、五人，很难开展经常性执法，只能搞一些突击式、运动式的检查、整治，这种方式的执法，使大量的违法行为逃脱了法律制裁，而被制裁的往往是撞到“枪口”的老实人，执法效果不理想，老百姓对这种运动式的执法，抵触情绪

　　很大。这对提高全民法制观念、增强守法意识有很大消极作用。

　　表现之二：“自费执法”，执法趋利明显。现行行政执法体制，总体上可以称之为趋利的体制，一个部门执法权力大，利益就大，干部的待遇和福利就高。近些年来，不少执法队伍实行自收自支，以收费和罚没收入作为经费来源，被称之为“自费执法”。据对某直辖市54个市级执法部门的调查，靠行政拨款的有30个部门，占56％；部分靠行政拨款、部分靠收费的有6个部门，占11％；完全靠收费的有18个部门，占33％。某较大市80个市级执法队伍中，财政只负担43个队伍人头费，其他37个队伍的人头费和所有的执法经费靠自收自支解决。

　　实行自费执法，导致执法行为与执法者自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的的严重悖离，不给好处不办事，给了好处乱办事，“自费执法”是行政执法机关滋生腐败的制度根源。法律、法规对某

　　类行为规定收费或者罚款，其本意是为了防止或者减少该行为的发生。但实际执法中，一些部门不是重在纠正违法行为，而是只收费、罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，这样才有费可收、有钱可罚，才能保证“财源茂盛”。这种被群众称之为执法机关“养违法”的现象，把立法者的良好意图，变成了某些执法机关的敛财之道。

　　表现之三：执法权力缺乏必要分解，执法“一条龙”。同一系统上下级执法机关之间，执法职能、任务“一般粗”，同一个违法行为，上至国务院的部门，下至行为发生地的最基层行政执法机关都可以查处，造成上下级执法机关或者相互打架、或者互相推诿、或者划地为牢。同时，不少行政执法机关存在自己定规矩自己执行，自己作出收费、罚款决定自己又收缴费款、罚款而且自己管理、自己支配等“一条龙”现象。这在很大程度上加剧了行政执法的趋利特性。

　　表现之四：审批、发证过多，办事手续繁琐。由于政府职能转变不到位，管理方式落后，加上利益驱动，法制建设的客观后果，就是办什么事都要审批、发证，各种有名无名的审批种类繁多，不胜枚举。上一个建设项目，需要经过十几道甚至几十道审批手续，某省会市一个企业在厂生活区建3700平方米宿舍，从申报到批准跑了54个单位，盖了207个章，历时一年，宿舍工程造价189万，而各种税、费却达201万元。某市出租车上路运营，需要携带26个证照。这种状况，不仅造成手续繁琐，老百姓办事很不方便，而且还大大增加生产经营成本，严重阻碍生产力的发展。

　　表现之五：行政执法权力与责任脱节。现行行政执法体制中的机关和个人，一般只有政治责任，而无法律责任。在法律责任中，一般只有机关责任，而无个人责任；在个人责任中，一般只有普通工作人员的责任，而无领导人的责任。而在所有责任中，原则性要求多，具体规则少；一般性说教多，动真格的少。

　　表现之六：基层执法人员素质堪忧。目前多数行政执法人员都是原来行政机关的工作人员，没有经过行政执法所必备的文化素质、道德素质和法律素质的培养。县一级执法人员大专以上文化水平的不到10％，经过系统业务和法律培训的为数很少，有的上岗后连法律条文

　　都看不懂。人民群众对这些基层执法人员的评价是：执法不懂法；执法随意性太大，滥施处罚；以权谋私、不正之风严重；执法不文明、态度蛮横。

　　上述种种表现有的属于局部现象，有的则是在新旧体制转轨时期很难避免的。但是，如果不对这些问题给予高度重视，听任其发展、蔓延，不仅阻碍依法治国、依法行政的进程，而且将严重影响改革、发展、稳定的大局。因此，要推进依法治国、依法行政，改善目前行政执法现状，就必须下决心改革现行行政执法体制。

　　二、改革行政执法体制需要的认识前提

　　作为整个行政体制的一部分，行政执法体制的改革与创新，从根本上说依赖于行政体制的改革与创新。但这并不意味着行政执法体制可以坐享其成，从依法治国的客观进程和行政执法体制的实际状况考虑，积极、有效的行政执法体制改革还会促进新的行政体制的尽快生成。从行政执法体制与行政体制的相互关系上看，应当说，有这个条件，比如，正在进行的政府机构改革，从总体上提出了建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政体制的总目标，而且对政府职能转变的内涵作了明确规定，将政府职能转到宏观调控、社会管理、公共服务方面上来；将相近或者相同的职能交由一个部门管理；大力减少、撤并专业经济管理部门，将生产经营权交给企业；建立向国有大中型企业派遣稽察特派员的制度；大力发展社会中介组织，将政府可以转移出去的职能交由社会中介组织承担；加强依法行政，做到编制、机构、人员、行政程序的法定化，等等也同时也应当看到，改革现行行政执法体制也面临许多矛盾和难点，其中，最重要的是如何认识行政执法权的基础和发展趋势？是行政体制迁就行政执法权还是执法权从它的设立、分配到运用都要迁就体制？行政执法权与司法权是一种什么关系？对诸如此类问题的认识，是改革现行行政执法体制的基本前提和理论基础。

　　（一）关于行政执法权的基础及其发展趋势

　　行政执法权作为行政机关履行国家行政管理职能的一种权力运作方式，有没有其存在的客观必然性？这是对现行行政执法体制进行改

　　革首先必须搞清楚的问题。面对行政执法权在实践中出现的种种问题，有不少同志提出了要重新审视行政执法权存在的正当性问题，认为中国现行的所谓行政执法不过是新旧体制转轨时期的产物，是旧体制执行新制度的一种表现。我们考虑，现行行政执法固然带有很浓厚的旧体制的色彩，但它毕竟是行政体制改革的产物，蕴涵着新制度、新体制和新机制的蓬勃生机，有其存在的坚实基础。根据我国宪法和有关组织法的规定，行政机关代表国家履行管理经济、政治和社会事务的职能。现代社会的进步，一方面使这一职能在内涵上更丰富，与公民的切身利益更密切；另一方面又要求行政机关履行职能的方式发生变化，由过去的政治性、行政性、直接性转变为经济性、法律性、间接性，这种转变的过程就是行政机关自身从行为目标、行为领域、行为方式等诸多方面进行自我扬弃的过程。行政执法权的基础就是行政机关履行的职能以及这一职能内涵和方式发生变化的过程。也就是说，在现代社会条件下，只要行政机关有管理职能，行政执法权就始终存在。

　　当然作为最具权力特征的行政执法权，在体制转轨时期更具扩张性，需要从制度上加以规范、界定。我们考虑，按照把政府职能切实转变到经济调节、社会管理、公共服务等方面上来，把企业生产经营和投资决策权真正交给企业，把社会可以自我调节与管理的职能交给社会中介组织的要求，行政执法权应严格限定在行为人侵犯公共利益的范围之内，行政执法权原则上不应介入私法领域，即使在个别情况下，如对知识产权的保护等，也应严加控制。这种看法决不是主张消极行政。如果一方面对行政执法的范围加以严格限定，另一方面行政机关又应当积极探索新的、间接的履行职能的方式，如行政指导、行政合同、确定利益机制等，反而更有利提高行政效率。总之，要把行政执法权界定在一个合理范围之内，决不能在政企分开、转变政府职能的过程中让行政执法权无限扩张，也不能把行政执法看作是行政机关履行职能的唯一方

　　式。有了这种认识，就不难把握行政执法权的发展趋势，这就是：随着经济的发展、社会的进步和行政体制改革的深入，行政执法权也

　　将得到进一步发展，在调整、规范的基础上，将合法、高效地发挥作用。

　　（二）关于行政执法权与现行行政体制的关系

　　脱胎于现行行政体制的行政执法权，是构造新的行政执法体制的基础，但它与现行行政体制千丝万缕的联系，又可能成为新体制生成的障碍或者使新体制成为“新瓶装旧酒”的一种摆设。于是，在探讨改革现行行政执法体制时，就出现了是行政执法权从它的设立、分配到运作都要迁就现行行政体制还是现行行政体制迁就行政执法权的疑问。这个问题实际上反映了改革现行行政体制的艰难。在立法实践中，在要不要授予某个行政机关执法权以及授予多大执法权的问题上，如果不加区别地按照现行行政体制和行政机关的要求来考虑，就可能妨碍改革；如果不顾现实，又可能行不通。因此，我们认为，在这个问题上，既要坚持改革方向，又要从实际出发，努力把握好一个恰当的“度”。这其中的关键是，要以改革的精神处理行政执法权与现行行政体制的关系。行政执法权从它的设立、配置到运作原则上要按照新体制的要求和自身发展的趋势来设计，即使在一定条件下行政执法权绕不过现行行政体制，也要使其体现阶段性、过渡性的特点，决不能简单地按照现行行政体制来配置行政执法权。唯有如此，在行政体制改革不断演化的过程中，改革现行行政执法体制才具基础，新的行政执法体制才有可能生长。

　　需要强调，在法律上通过行政执法权的设立、配置到运作本身就是对现行行政执法体制进行改革的一条途径，而且还往往容易取得成效。行政处罚法规定的实施行政处罚的主体资格制度、相对集中行政处罚权制度、罚款决定与罚款收缴相分离的制度等，都是对现行行政执法制度的重大改革，效果明显。

　　（三）关于行政执法权与司法权的关系

　　作为行政权组成部分的行政执法权，其与司法权的关系当然适用于行政权与司法权关系的一般原理和规则，但本文所涉及到的问题是：在某些领域二者的范围如何界定？从制度层面上相互之间如何衔接。这是一个在理论和实践上都很复杂的问题，但对改革行政执法体制来

　　说又是一个不容回避的问题。为了便于论述，本文仅以如何界定行政违法和刑事违法为例对此加以说明。

　　我国现行立法一般是从以下三个方面来界定行政违法与刑事违法的：（1）违法行为的情节和所造成的后果。情节或者社会后果轻微的，是行政违法行为，情节较重或者造成严重后果的，是刑事违法行为。这是现行立法运用最广泛的一种划分标准，尤其以妨害公共安全、扰乱经济秩序等方面最为突出。（2）违法行为的类别。有些违法行为一经实施，就是刑事违法行为，如侵犯公民民主权利的行为，伪造支票、股票或者其他有价证券的行为等；有些行为，只会成为行政违法行为，而不会成为刑事违法行为，如剽窃、抄袭他人作品的行为等。这种划分标准，现行立法中还不常用。（3）违法行为应受的制裁。违法行为符合犯罪构成，并应受刑罚制裁，是刑事违法行为；违法行为尚不构成刑事处罚而应受行政处罚的，是行政违法行为。这种划分标准运用较少，主要集中在治安方面。

　　我国现行立法对行政违法与刑事违法的划分，虽然在一定程度明确了作为行政执法主要形式的行政处罚与刑罚的适用范围，但却难以避免二者在立法上的重复、脱节，在行政执法上的“以罚代刑”。我们考虑，行政违法行为与刑事违法行为在性质上有异同点，对二者的界定，应是多标准、多侧面的。既要考虑违法行为在情节和后果方面量上的因素，也要考虑行为的性质；既要考虑违法行为质量方面的因素，还要考虑一国的刑事政策的取向、行政处罚的地位等因素。归结起来，最重要的因素有：行为的社会危害性和一国判断这种危害性的法律标准。需要强调的是，行政违法与刑事违法的区别主要是行为的社会危害性程度不同。但这两种不同程度的社会危害性有着密不可分的联系，而且还可能有此消彼长的过程，而影响判断社会危害性的标准的因素也是多变的。因此，从立法上按行为的社会危害程度来界定行政违法与刑事违法，必须借助于科学的分析、统计和检测手段，使判断社会危害性的标准最大限度地剔除人们的主观意志，并使之法律化。我们认为，在立法上确立行政处罚与刑罚的适用范围，似应综合考虑以下

　　几点：（1）违法行为的类别。即根据违法行为的性质和类别确定哪些领域的行为应适用行政处罚，哪些领域的行为应适用刑罚。从行为的社会危害性来看，有的违法行为的危害性并没有因量上的明显变化而使该行为惩罚性发生变化，如杀人、放火、强奸、抢劫、爆炸等恶性行为，其危害性的大小，不能改变行为的应受刑罚性；而有的违法行为不论其危害性有多大，也难达到以刑罚制裁的地步，如剽窃他人作品的行为。另外，加上刑罚的严而少用，行政处罚的轻而相对用之频繁。因此，并不是任何种类的违法行为都可以分成两节：情节重的那一节适用刑罚，情节轻的这一节适用行政处罚。从目前我国的情况来看，对经济领域或者民事领域的违法行为，应多用刑罚和民事责任，少用或者不用行政处罚。民事责任制裁大量的、经常性的在平等主体之间产生的经济或者民事违法行为，刑罚则制裁严重破坏经济秩序的行为。这样可以增大经济活动的自由度，又不致于放纵明显的越轨行为。实践证明，以“罚款”为主要形式的行政处罚在这些领域的作用甚微，对严重的违法行为来说是“罚而不止”，对一般的“违法”行为是“不罚而止”，使得经济活动既缺乏生气，又无秩序可言。（2）违法行为的情节和所造成的后果。根据“罪刑相适应”的原则，在立法上明确规定，情节和后果到何种程度，对违法行为应适用刑罚，从立法上消除“以罚代刑”的死角。（3）制裁违法行为的成本。对违法行为实施任何形式的法律制裁都要付出一定的成本，不同的法律制裁所需成本是不一样的。根据成本效益原则，在选择法律制裁形式时，成本较低的法律制裁应优先适用，在实施具体法律制裁时，也应降低成本。一般来说，私法上的制裁要比公法上的制裁成本低，民法上允许当事人和解，民事审判允许按简易程序进行，一方当事人有权免除对方的民事责任等，都是民事制裁低成本的表现；在公共责任中，行政处罚的成本应比刑罚的成本低，这一点是不言而喻的，单就刑事诉讼程序比行政处罚严格复杂得多就足以说明。行政处罚的成本包括行政机关的认定、裁决、复议和法院的行政审判，行政处罚不超过刑罚的严厉程度其成本显然小于刑罚。如果某一行政处罚的严历程度大于或者等于刑罚，从立法角度来看，该行政处罚就应转换为刑罚。比如，一个限制人身自由三年的处罚，如果按行政处罚的运作程序实施，难以保证其公正、合理，难以降低其成本。因此，对受三年自由罚的行为不应属于行政处罚，而应是刑罚。（4）处罚的对象和种类。在实践中，有的主体一般只能成为行政处罚的对象而不能成为刑罚处罚的对象，如多数情况下的法人或者其他社会组织。而有的对象不能成为刑罚处罚的对象，如对物的制裁（强制报废汽车、扣押船舶等），还有的处罚只能属于行政处罚，如能力罚（吊销执照和许可证等）。因此，如果主要是对法人或者其他组织实施制裁，或者主要是对物实施制裁，或者主要是实施能力罚等，就应设立行政处罚而不是刑罚。

　　三、改革行政执法体制的主要原则

　　现行行政执法体制作为现行行政体制的重要组成部分，其改革的原则和要求，与现行行政体制改革的原则、要求始终是一致的。而且从根本上说，无论是行政执法权的最终界定，还是行政执法体制改革的运作，都有赖于行政体制改革的推进。从目前情况看，改革现行行政执法体制在行政体制上需要三个最基本的前提：第一，按照社会主义市场经济的要求，真正实现政企分开、政事分开。凡是不属于行政管理的事项，如企业生产经营和投资决策权、社会可以自我调节与管理的职能等，都应当尽快从行政权力中剥离出去。第二，中央政府与地方政府、以及各级地方政府之间在职能的内涵上而不仅仅在职能涉及的范围上要有不同。比如，经济调控的职能必须集中，由中央统一行使；城市管理等方面的职能要考虑下放地方。第三，要积极培育、构造新的社会管理组织和管理力量，以推动政府职能的转变，避免因行政机关撤出某些管理领域后，造成该管理领域的管理“真空”，导致社会管理局部失控。在上述前提下，我们可以把对改革现行行政执法体制的重要原则界定为操作层面的几条杠杠或者准则，准则不同，即使前提相同，改革的取向也就不同。我们认为，改革现行行政执法体制应主要把握以下几条主要原则：

　　（一）权力主体相对集中原则

　　这一原则主要是指行政执法权在横向上要从政府部门回归政府，大大压缩现有行政执法部门。根据宪法和地方组织法的规定，国务院

　　和地方各级人民政府是各级国家行政机关。各级国家行政机关是国家行政权力的主体。作为最主要的行政权力之一，行政执法权应当由各级国家行政机关即各级人民政府拥有，不能大权旁落。有鉴于此，可考虑在县级以上地方人民政府只设治安、税务市场、社会、资源环保等少数直接行使行政执法权的机关，其他行政部门不再独立对外行使行政执法权。同时，在县一级，要加大县级政府在行政执法中的作用；在乡一级，乡级政府应直接履行行政执法职能。

　　（二）权力分解原则

　　这是现代政治学、宪法学上的一条重要原则。这一原则运用到行政执法上主要包括两方面内容：一是行政执法权在纵向上要有权能内涵上的分解、划分；二是行政权力（包括行政执法权）不同环节的权能要分开。其目的是：用整体权力格局的设置与运作，制约特定权力的行使；用整体利益格局的设置与运作，制约特定利益的取得。按照权力分解的原则，应当强调：第一，在同一系统内，级别较高的行政执法机关的职能主要是法律适用，级别较低的行政执法机关的职能主要是发现、纠正违法行为并认定违法行为的事实，因此，在机构设置上和职能配置上要注意避免趋同；在人员配备上，前者应当是少而精，后者应当是量足，适应需要。第二，定规矩的与执行规矩的要分开，作出罚没、收费决定的与收缴罚款、收费的要分开，处罚决定与处罚的强制执行要分开。

　　（三）授权充分、责任明确、监督有力的原则

　　这是依法行政关于“有权必有责、用权受监督”要求的具体化。（1）授权充分是指按照行政执法所要履行的任务和所要达到的目的配置执法权力，使执法任务与执法权力相适应。一般来说，行政执法是要解决具体问题的，从制度层面考虑，执法权的授予要保障行政机关依法履行职能时能够有效地解决问题，而不能使行政执法“吊在空中”不落地。比如，工商部门依

　　法可以没收违法收购的粮食，但没收的前提是被查获的粮食在作出没收决定之前不被转移，工商部门如果享有保证粮食不被转移的查封权力，那么授予工商部门没收的权力就应当说是充分的，反之就是

　　不充分的。（2）责任明确。权力就是责任，没有责任就没有制约，权力就失去基础；责任主体不清、责任后果富有弹性，任何责任都只是徒具形式。因此，明确责任是保障权力正确行使的关键，主要应做到责任主体明确、责任后果明确。行政权力作为一项公权力，其责任主体，一是机关法人，二是机关首长，三是直接责任人，三种责任主体不能错位，更不能相互取代。同时，每一种责任主体承担的责任必须是刚性的、严格的并且责任结果是可以公开的。（3）监督有力。对行政执法权的行使能够进行有效的监督，应当是新的行政执法体制的一个特点。公开、有效发现问题的渠道和强有力的追究制度是强化监督的两个重要环节。因此，新的行政执法体制的任何监督机制，其启动权应该由相对人掌握，要实行行政执法依据和执法程序公开，使相对人有了解和监督行政执法的机会。要实行严格的行政执法责任制和评议考核制，对不执法或者乱执法、执法问题多、相对人意见大的执法机关和执法人员，要追究其责任，追究责任的过程应该是公开的，必要时还可以邀请有关相对人参加。

　　（四）执法人员职业化原则

　　行政执法工作是一项行政工作，但又不同于一般的行政工作，其专业性、法律性都很强，要求很高，应当按照行政执法的要求和特点配备执法人员，使执法人员职业化，具体要求就是使执法人员成为具有特殊性、法律性和相对独立性的职业人员，保证他们能够把实现法律的价值、维护法律的权威作为自己的人生取向和崇高职业，并且具有无比崇高的职业荣誉感。只有当法律被执行者提升到一种价值的高度，法律就更具权威，执法者的行为也就更具合理性，执法者也就更加珍视自己的职业。当然，职业化总是以技术化为基础的，也就是说，执法人员职业化，要求执法人员应该都是经过专门培养、而且具备文化修养和丰富经验的人员。他们懂得法律科学，掌握了法律论证和推理的规则，能够熟练运用法律处理有关问题。按照这一要求，在现行公务员系列中应单独设立行政执法人员职类，对行政执法人员的管理，除适用对一般公务员的管理规则外，还要在行政执法人员的任用、考核、培训、晋升、工资福利、奖惩、监督等方面确立一些特殊规则。

　　四、改革行政执法体制的近期目标及实现途径

　　改革总体目标的实现是一个过程，不可能一蹴而就。就目前情况而言，要针对现实中行政执法存在的突出问题，确立改革的近期目标，以逐步推进改革的深入，促进改革总体目标的实现。我们认为，改革现行行政执法体制的近期目标是：按照合法、高效、公正、廉洁的原则，对行政执法行为进行规范、约束，整顿行政执法秩序，解决人民群众关心的不执法、乱执法的问题。围绕这个目标，目前要考虑采取以下措施：

　　第一，要立即停止批准成立新的自筹经费的执法队伍。对于现有的以收费和罚没收入作为经费来源的执法队伍，要尽快进行清理。对其中确有必要履行执法职责的队伍，要研究由财政统一解决有关经费的具体办法。

　　第二，执法权要相对集中。对行政管理确实需要的审批、发证、收费、罚款权，都要相对集中。其中，对于确实需要的审批权又难以做到集中行使的，应当确定一个为主的部门。当事

　　人申请审批时，原则上只需向该部门一家提出申请，其他工作主要由该部门与有关部门协商处理，最后由受理申请的部门在规定的期限内统一答复当事人。对于行政处罚权的集中，要严格执行行政处罚法第16条的规定，总结试点经验，扩大试点范围，加大试点力度。对于收费权的集中，要配合当前正在进行的收费改革，减少收费主体，规范收费行为。

　　第三，坚决执行国家关于罚款、没收财物和收费的决定机关与罚款、没收财物和收费的收缴机构分开的制度，做到所有的罚没收入和收费都由金融机构负责收缴，全额纳入财政预算管理。严禁决定与收缴“一条龙”，严禁坐收坐支。

　　第四，提高执法人员素质。对行政审批、发证、处罚权的执法人员，要规定严格的条件，录用前进行考试。考试不合格的，要坚决不予录用，做到宁缺勿滥。新录用人员和现有的执法人员都要进行严格培训，对经过培训仍不符合要求的，要坚决辞退或者转岗。对违法违纪人员，必须从严查处，以纯洁执法队伍。

　　第五，实行执法责任制和评议考核制。要明确每个执法部门和执法人员的责任，同时要把执法依据、执法程序向相对人公开。对于不执法、乱执法，社会评价差的执法机关和执法人员，要追究该机关负责人和直接责任人员的责任。为实施好执法责任制和评议考核制，各级政府要加强对行政执法工作的研究、协调和监督，避免政府工作与行政执法两张皮。

　　第六，立法要有利于促进新的行政执法体制的形成。一方面，起草法律、法规，不要规定机构、编制等问题；设定审批、许可的范围原则上限于涉及人身、财产安全和社会公共利益等事项，同时要立足大局，统筹考虑，从有利于社会主义市场经济发展的要求出发，按照简化办事程序、减少办事环节的原则研究设定审批、许可的必要性，对确有必要设定审批、许可的，要明确审批、许可的条件、程序和责任。总之，要防止用立法进一步强化旧的行政管理体制和职能配置模式。另一方面，要就行政机关审批、许可、收费问题，以及行政执法监督等问题加紧立法，使行政执法程序、执法监督规范化、法律化。